서 론

중국의 보호지역(protected area)은 자연환경의 특성에 따라 자연보호구(自然保護區), 풍경명승구(風景名勝區), 지질공원, 삼림공원, 습지공원 등으로 구분하여 관리하고 있다. 그 중에서 자연보호구는 발전과정과 추이를 살펴볼 수 있는 대표적인 보호지역 이다.｢중화인민공화국 자연보 호구 조례(1994)｣에서 자연보호구(nature reserve)는 ‘대표 성이 있는 자연생태계, 희귀·멸종 위기 야생 동·식물의 집중 서식지, 보호가 필요한 육지, 하천 등 법에 의거하여 보호하 고 관리해 주는 구역’으로 정의하고 있다. 보호지역의 관리 목표는 ‘시각경관보호’에서 ‘생물다양성보호’로 바뀌고 있 지만, 자연보호구에 대한 법률이 충분히 보장되지 않아 개 발과 보호 사이에서 많은 갈등이 일어나고 있다. 특히 관리 체제의 불합리, 관리주체의 부재, 관리권한 및 책임분배 등 의 문제는 국가의 지속가능한 발전에 어려움을 주고 있으며 사회경제전형기(社會經濟轉型期)¹⁾에 보호지역을 위협하 는 요인이라고 할 수 있다(Cai, 2012).

중국 자연보호구와 관련된 연구를 살펴보면, 중국의 자연 보존사업과 자연보호정책의 변화(Jin, 2009), 중국 풍림자 연보호구 산림경관 양상 분석(Lee et al., 2002), 자연보호구 의 현황 평가에 관한 연구(Xue and Bao, 1999; Zhou and Gan, 2002)가 있으며, 최근에는 자연보호구의 생태계 서비 스 가치를 평가하는 연구(Hu and Zhang, 2010), 자연보호 구 생태관광에 대한 연구(Wan et al., 2004), 자연보호구 분류에 관한 연구(Wang et al., 2004)가 진행된 바 있지만, 자연보호구의 관리체계를 법적인 기준과 관리현황을 통해 체계적으로 분석한 연구는 미흡한 상태이다.

특히 자연보호구는 최근 10년 동안 자연보호사업이 가장 진전을 보이고 있지만, 관리체계에는 여전히 많은 문제점을 안고 있다. 따라서 중국의 보호지역을 대표한다고 할 수 있 는 자연보호구에 대한 관리 이념 및 방법을 체계적으로 연 구하는 것은 우리나라 보호지역의 과학적인 관리 방향을 위한 기초자료로 매우 중요한 의의를 지닌다고 할 수 있다.

이에 본 연구는 중국 자연보호구의 현행 법률, 조례 및 기타 관련 법규 등 법체계와 역사, 분류, 조직 및 관리인원 등 관리체계를 조사 분석하여 보호지역 관리를 위한 기초적 자료를 제공하는데 그 목적이 있다.

연구방법

1.연구범위

중국에는 다양한 자연보호지역이 있는데, 중요도가 높은 보호지역은 자연보호구, 풍경명승구(风景名胜区), 삼림공 원(森林公園), 습지공원 등이 있다(Table 1). 삼림공원과 습 지공원은 풍경명승구와 비교하면 법적 제재 수준이 다소 낮고, 제도적인 근거도 미약하다고 할 수 있다. 국무원이 제정한 조례에 의거하여 지정된 보호지역은 풍경명승구와 자연보호구가 있는데, 풍경명승구는 자연보호구와 비교하 여 문화 활동 및 관광기능을 가지고 있고 생태계의 강력한 보호를 위해 만든 지역이 자연보호구이다.

따라서 본 연구는 생태적 중요도가 높은 ‘자연보호구’를 대상으로 하였다. 중국의 자연보호구는 법적으로는 ｢중화 인민공화국자연보호구 조례｣에서 정의된 자연보호구로서 기준년도는 ｢전국자연보호구 명록(2011)｣에서 수록된 자 연보호구에 의거하여 연구가 진행되었다.

2.연구 과정 및 방법

조사자료는 중국 및 한국의 자연보호 관련 서적, 인터넷, 연구 논문을 수집·정리·분석하는 방법으로 수행하였으며 논 문의 신뢰성, 정확성 및 객관성을 위하여 중화인민공화국의 환경보호, 임업, 농업, 국토자원, 해양, 수리, 주택과 도농건 설 등 자연보호구의 관리기구와 해당 주관부서에 있는 자료 를 수집하여 분석에 활용하였다(Table 2). 자연보호구의 법 적인 기준은 전국인민대표대회에서 제정한 ｢환경보호법｣, ｢야생동물보호법｣, ｢야생식물보호 조례｣, ｢자연보호구 조 례｣, ｢자연보호구 토지 관리방법｣에서 자연보호구와 관련 된 법률·법규, 조례 및 기타 관련 법규 등 법체계와 기구 및 조직, 역사, 예산, 주요 관리사업 등 관리체계에 대하여 분석을 실시하였다(Figure 1).

결 과

1.중국자연보호구의 법체계

｢중화인민공화국 헌법｣은 기본적인 중요 법령·법칙으로 모든 법률은 이 법에 근거하여 제정되고 있다. 환경과 관련 된 내용으로는 헌법 9조 ‘자연자원의 합리적인 이용의 보장, 진귀한 동물과 식물의 보호, 모든 조직과 개인의 합리적인 토지 이용’, 22조 ‘명승고적, 진귀 문물과 기타 중요한 역사· 문화·유산의 보호’, 26조 ‘생활환경과 생태환경의 보호·개 선, 오염과 기타 공해의 방치(防治) 및 조림과 산림보호’등 을 규정하고 있다. 전국인민대표대회(全國人民代表大會) 에서는 ｢환경보호법｣, ｢야생동물보호법｣, ｢산림법｣, ｢초원 법, ｢어업법｣, ｢해양환경보호법｣등 자연보호구과 관련된 법을 제정했고, 국무원(國務院)은 자연보호구에 대한 전문 법인 ｢자연보호구 조례｣를 제정하여 실행하고 있다. 각 부 서별로 임업부는 ｢산림과 야생동물유형(類型) 자연보호구 관리방법｣, 농업부는 ｢수생동식물 자연보호구 관리방법｣, ｢해양자연보호구 관리방법｣, 토지관리국와 환경보호국은 ｢자연보호구 토지 관리방법(辦法)｣등의 규칙도 제정하고 있다. 각 성(省)·시(市)별로는 ｢윈난성(雲南省) 자연보호구 관리조례｣, ｢동관시(東莞) 자연보호구 관리방법｣ 등의 자 연보호구 관리 법규를 제정하여 관리를 하고 있다.

1)중화인민공화국 환경보호법

｢중화인민공화국 환경보호법｣은 1989년 처음 제정되었 고 수정안은 2012년에 제정되었다. 세부적으로 제1장 총칙 에는 자연보호구에 대한 근거를 제시하고 있으며, 제2장 환 경관리 및 환경파괴 금지, 제3장 환경 보호와 개선 및 오염 물 배출규정, 제4장 환경오염과 기타공해 방치(防治) 등 보 호지역의 관리강화, 제5장 감독·검사 등 법률책임에 대한 규정을 두고 있다. 중국의 환경보호법은 국가 오염을 방지 하거나 훼손 행위를 처벌하기 위한 기초 법률이지만, 불법 행위에 대한 실질적인 처벌을 행하기 어려운 부분이 있다. 중국은 환경오염이 급속히 증가는 추세이므로 세부적인 처 벌·금지 규정 필요하다고 할 수 있다.

2)중화인민공화국 자연보호구 조례

‘자연보호구 조례’ 제1조는 ‘자연보호구의 보전과 관리 를 강화하고 자연환경과 자원을 보호’하기 위한 가장 직접 적인 관리 법규(1994년 10월 9일, 국무원 제 167 호령)로 제정되었다. 본 조례는 5장으로 이루어져 있으며, 제11조 자연보호구의 보전을 위해 자연보호구를 국가급 자연보호 구와 지방급(省市縣級) 자연보호구로 나누고 있다. 제18조 는 핵심구, 완충구와 실험구로 용도지구를 구분하고 있다. 제23조는 자연보호구의 관리에 필요한 경비에 관한 내용으 로, 자연보호구의 소재지가 현급 이상인 경우 인민정부가 배분하도록 규정하고 있으며, 국가급 자연보호구의 경우 인 민정부가 관리에 대한 보조금을 지원하도록 규정하였다. 자 연보호구의 법률행위에 대해서도 자연보호구에 손실이나 훼손이 생길 경우, 자연보호구 행정주관부서는 손실을 보상 시켜야 하도록 규정하고 있다. 또한 제42조는 국무원의 자 연보호구 행정주관부서는 본 조례에 근거하여 관련유형 자 연보호구의 관리방법을 제정할 수 있도록 하였고, 제43조는 각 성, 자치구, 직할시 인민정부는 본 조례에 근거하여 지방 정부의 특성에 맞는 조례가 만들 수 있도록 하였다.

3)자연보호구 토지 관리 방법

1995년 7월, 자연보호구 토지의 관리를 강화하기 위해 국가 토지 관리국, 국가 환경보호국은 ｢중화인민공화국 토 지관리법｣, ｢중화인민공화국 환경보호법｣과 ｢중화인민공 화국 자연보호구 조례｣의 규정에 근거하여 ｢자연보호구 토 지 관리 방법｣을 제정하였고, 이 조례는 6장으로 이루어져 있다.

세부적으로는 제7조 자연보호구 내의 토지는 법에 의거 하여 국가와 집단의 소유 규정을 정하고 있으며, 제9조 자연 보호구 및 법에 의거하여 구획된 주변 보호지대의 토지 이 용 계획을 세우도록 하고 있다. 제21조 현급 이상 인민정부 의 토지관리와 환경보호 부서는 관할구역의 자연보호구 토 지이용을 감독할 권리를 규정하고 있으며, 제29조 자연보호 구 관리기구직원과 기타 관련 국가기구 직원이 직무유기, 직권남용을 하는 상황에는 그의 소재 단위나 상급 주관부서 가 행정 처분을 내릴 수 있도록 하고 있다.

2.중국자연보호구의 관리체계

1)역사

2)법적인 분류

3)관리조직 및 인원

고 찰

1.법체계의 과제

중국은 급속한 경제 성장과 함께 법체계에 관한 문제도 안고 있는데, 현재 자연보호구 법률체계는 기본법이 없고, 통일된 이념과 방침(方針)이 충분치 않다. 예컨대 같은 자 원에 대해 서로 다른 주관부서가 관리하는 경우, 현행의 법 률상 법적 효력 높은 ｢자연보호구 조례｣, ｢자연보호구 토지 관리 방법｣이 있지만 타 부서에서는 ｢해양 자연보호구 관리 방법｣, ｢수생동식물 자연보호구 관리 방법｣과 같은 행정규 정으로 동일한 자원을 다른 기준으로 관리하는 경우가 있 다. 임업부의 경우 ｢산림과 야생동물유형 자연보호구 관리 방법｣에 따라서 국가급 자연보호구는 임업주관부서가 관리 하지만 ｢야생동물보호법｣에 따라 보호구 안에 하천 어류에 대해서는 어업부서와 중복 관리하는 경우도 있다. 또한 지 방 자연보호구 법률이 중요함에도 불구하고, 자연보호구가 있는 성(省), 자치구, 직할시의 법규체계가 미비하여 법적 집행력이 약하다. 따라서｢자연보호구 조례｣가 반포(頒布) 된지 약 20년이 된 지금, 정치, 경제, 문화와 자연보호구의 현황에 큰 변화가 있어왔으며 그 수요에 맞는 적절한 법의 보완이 필요할 것으로 판단된다.

2.관리체계의 과제

전국 보호구의 48%에는 관리조직이 없으며 36%의 보호 구가 관리인원을 배치하지 못하고 있다. 실질적인 연구나 모니터링을 하는 전문 기술 요원도 전체의 1/3정도에 그치 고 있어 보호구역의 규모에 비해 관리인원은 매우 부족한 실정이다. 중국의 지방 정부는 단편적인 선전효과와 지명도 를 얻기 위해 국가급 자연보호구를 지정하기 위한 노력을 하고 있으나 지정 후에는 예산의 부족 및 관리체계 미비로 효율적인 관리가 이루어지고 있지 못하고 있다. 자연보호구 는 전국 각 부서가 협력하여 진행하는 사업이지만, 업무는 주관부서가 직접 관리하고, 현급 이상 지방 정부가 지원하 거나 직접 담당하게 된다. 그러나 실제로는 관리 불명, 직책 불명 등 관리 집행시 현지의 행정관리기구와 빈번하게 마찰 이 일어난다. 또한 현지 정부는 대부분 경제 발전을 중시하 여 보호구의 관리 감독을 소홀히 하기 때문에 원칙 없는 관리가 이루어지고 있다. 관리인원은 예산부족으로 제한되 는 경우가 있으며, 좋은 관리자를 선발하는 과정에서 선발 절차 등에 대한 인사과의 명확한 기준이 없어 좋은 전문기 술요원을 뽑지 못하는 경우가 많다. 또한 자연보호구의 관 리비용이 부족하여 필요한 관리장비의 보유 등 인프라의 구축이나 인력에 대한 지원비가 매우 부족한 실정이다. 국 가급 자연보호구나 지방정부에 지원하는 예산에 있어서도 현행의 방법은 실행 가능 연구보고서를 편성하고 국가를 통해서 승인을 받은 후에 여러 번에 걸쳐 지급하고 있지만, 지원 체제가 명확하지 않고 권리가 애매하여 지방까지 자금 이 도달하기 어렵다. 국가가 책정한 자연보호구나 보호지역 에 대한 장기발전계획에 대해서도 지방정부와 공유하고 그 에 맞는 적절한 예산이나 인력배치를 통해 목표를 달성할 수 있는 지원체제가 갖추어져야 할 것이다.

이번 연구는 중국 자연보호구의 법률체계와 관리체계 분 석을 통해 보호지역에 대한 기초자료를 제공하는데 그 목적 이 있었으나, 중국의 법과 관리에 관련된 연구나 자료가 많 지 않아 문헌분석에서 다소 미흡한 부분이 있었다. 향 후 연구에서는 자연보호구에 대한 단계적 연구를 통하여 보호 지역의 효과적인 관리체계를 구축하기 위한 후속 연구가 필요할 것으로 판단된다.