서 론
생물다양성 및 생태계 보전의 중요성에 대한 인식 확산과 더불어, 전 세계적으로 자연자원 및 문화자원의 보전을 위 해 보호지역(Protected Area) 지정 및 관리를 강화하고 있 다. 보호지역은 생물다양성 및 생태계 보전을 위한 가장 효 과적인 수단으로 인정받고 있으며, 세계적으로 지난 반세기 동안 그 수와 면적에 있어 인상적인 증가를 보이고 있다. 보호지역은 생물다양성 보전, 자연･문화유산 보호, 생태계 서비스 유지, 사회경제적 혜택, 기후변화 저감･적응 등 다양 한 역할을 수행하고 있으며, 거의 모든 국가에서 생물다양 성과 환경 보호를 위한 핵심 전략으로 보호지역시스템을 개발해 왔다(Heo and Kwon, 2012).
최근 보호지역에 대한 관심이 높아지면서 국제사회에서 는 국가, 지역, 범지구적 차원의 보호지역 강화 전략을 수립 하고 확대를 권고하고 있다. 특히 제10차 생물다양성협약 (Convention on Biological Diversity, CBD) 당사국 총회 (2010)에서 2020년까지, 적어도 육상 생태계의 17%, 해양 생태계의 10%를 보호지역으로 지정하는 Aichi Target-11 을 제시하고 있어 국제적 협약 이행을 위한 보호지역 확대 전략 수립이 시급한 실정이다. 보호지역 지정현황(2014년 기준)을 살펴보면 전 세계적으로(Juffe-Bignoli et al., 2014) 육 상 15.4% 해양 8.4%, 아시아지역(Juffe-Bignoli & Bhatt et al., 2014)은 육상 13.9% 해양 1.4%가 보호지역으로 지정되 어 있다. 이에 반해 우리나라 보호지역(2014년 12월 기준) 은 육상 12.6%, 해양 1.41%(EEZ 기준)로(Ministry of Environment, 2016) 국제적인 권고사항이나 글로벌 평균수 준에 비해 다소 미흡한 것을 알 수 있다1). 이러한 차이를 인지하고, 제3차 국가 생물다양성 전략(Government of Korea, 2014)에서는 “2020년까지 CBD 목표(육상 17%, 해 양 10%) 수준으로 보호지역을 확대하거나 보전 프로그램 시행지역을 포함”하겠다는 내용을 담고 있으나, 이의 실질 적 이행을 위한 확대 방안 및 보전 프로그램 시행지역에 대한 구체적인 방향에 대한 언급은 미흡한 실정이다.
국제적 권고사항인 Aichi Target-11과 제3차 국가 생물 다양성 전략 목표를 성취하기 위한 노력의 일환으로 잠재적 보호지역을 발굴하는 것은, 국제사회의 일원으로서 생물다 양성 보전을 위한 전 지구적 노력을 선도한다는 의미와 함 께 도출된 지역을 포함한 국가 보호지역 시스템 확장과 더 불어 국가 차원의 체계적인 보호지역 관리 강화에 기여할 수 있을 것이다. 따라서 본 연구는 생물다양성협약(CBD) 권고사항의 효과적인 이행과 국내 보호지역 체계 강화를 위해 전문가 의견수렴 및 국외사례 검토를 통해 국제적 정 의에 부합할 수 있는 잠재적인 보호지역을 발굴하여 우리나 라 보호지역 시스템의 확장 가능성을 검토하고자 하였다.
연구방법
생물다양성협약(CBD), 유엔환경계획 세계보전모니터링 센터(UNEP-WCMC) 등 국제적으로 통용되고 있는 세계자 연보전연맹(IUCN)의 보호지역 정의인 “법률 또는 기타 효 과적인 수단을 통해, 생태계서비스와 문화적 가치를 포함한 자연의 장기적 보전을 위해 지정･인지･관리되는 지리적으 로 한정된 공간2)”에 부합할 수 있는 지역을 찾기 위해, 본 연구에서는 먼저 관련 법령 및 문헌조사를 통해 정부 부처 에서 일반적인 자연환경 보호를 목적으로 법률로 지정하고 있는 지역3)을 대상으로 장기적 보전목적 성취 수단과 관련 된 법적 근거, 지정목적 및 기준, 지정권자, 관련 계획, 행위 규제 등 법규상 체계와 지정 현황 등을 검토한 후 잠재 보호 지역으로서 가능성이 있는 후보지를 도출하였다.
이를 토대로, 잠재 보호지역 결정을 위한 전문가 의견수 렴을 위해 한국보호지역포럼4) 위원 6명, 자연환경 이슈를 다루는 연구기관 및 대학의 관련 전문가 7명으로 “보호지역 전문가 정책 포럼”을 구성･운영하였다. 정책 포럼은 총4회 운영하였으며, 이와 병행하여 전문가 설문조사를 2회 실시 하였다5). 설문조사에 활용한 보호지역 부합 여부 판단을 위한 절차는 2008년 발간된 IUCN 가이드라인(Dudley, 2008)을 참고하였으며, IUCN 보호지역(Protected Areas) 정의6)와 더불어 국내에서 통용되는 보호지역 정의7), CBD Aichi target-11에서 언급하고 있는 기타 효과적인 지역기 반 보전수단(OECM; Other Effective Area-based Conservation Measures)8)에 대한 설명을 제공하였다. 또한 전문가들의 의 사결정을 돕기 위해 후보지역들의 특성을 이해할 수 있도 록, 각 후보지역 유형별로 관련법, 지정･관리 목적, 지정기 준, 정의, 지정현황, 관련계획(수립주기, 수립내용, 수립여 부), 주요 관리활동, 기타 영향을 미치는 정책 등에 대한 추가설명을 제시하여 판단의 참고자료로 활용할 수 있도록 하였다. 설문조사에서 OECM을 포함하여 조사를 시행한 이유는 생물다양성협약 Aichi target-119)에서 보호지역과 더불어 OECM으로 지정된 곳을 포함하여 육상 생태계의 17%, 해양 생태계의 10% 보전을 목표로 설정하고 있기 때 문에, 본 연구에서는 잠재 보호지역 도출과 함께 OECM으 로서의 가능성이 있는 지역을 살펴보고자 하였다.
잠재 보호지역 및 OECM 부합 여부의 효과적 판단을 위 해 단계적으로 질문을 제시하였으며, 설문조사에 활용한 판 단 단계는 Table 1과 같다. 1차 설문조사는 기존 보호지역 의 IUCN 보호지역 정의 부합 여부를 판단하여, 잠재 보호 지역 후보지와의 상호 비교를 위해 기존 보호지역 20개 유 형과 잠재 보호지역 8개 유형에 대해, 보호지역과 기타 효과 적인 지역기반 보전수단(OECM) 부합 여부를 IUCN 지침 (Dudley, 2008)에 기반 하여 설문지를 작성하였다. 2차 설 문조사(2015.8.6.)는 보호지역 전문가 1차 정책 포럼(2015. 06.30.) 논의 및 1차 설문조사 결과를 토대로 조사지를 작 성･수행하였다.
포럼 및 설문조사는 차수별로 그 결과를 정리하여 공유한 후 다음 단계의 포럼 및 설문조사를 실시하였다. 선정된 잠 재 보호지역의 검증을 위해, 해외 유사 지역의 세계보호지 역데이터베이스(WDPA) 등재 여부, IUCN 보호지역 관리 카테고리 부합 여부에 대해서도 조사를 실시하였다. 또한 이러한 검증 내용을 3차와 4차 전문가 정책포럼에서 함께 공유한 후 논의를 진행함으로써 최종 선정 결과의 신뢰도를 높이고자 하였으며, 최종 의사결정은 설문조사(1차~2차) 결과, 포럼(1차~3차) 논의 결과, 국제적 관점에서의 검증자 료 등을 참고로 하여 제4차 보호지역 전문가 정책포럼에서 모든 포럼위원들의 합의에 기초하여 결정하였다.
결과 및 고찰
1.잠재 보호지역 1차 후보지 도출
국제적인 보호지역에 부합할 수 있는 후보지를 도출하기 위해, 정부 부처에서 일반적인 자연환경 보호를 목적으로 법률로 지정하고 있는 지역 중 지정 근거, 지정 목적 및 기준, 지정권자, 관련 계획 수립 여부, 행위규제 등 법규상 체계와 지정 현황 등을 검토하였으며, 선정된 후보지는 3개 부처가 관할하는 총 8개 유형으로 상수원보호구역, 수변구 역, 자연유보지역, 상수원호소, 수산자원보호구역, 특별관 리해역, 개발제한구역, 도시자연공원구역이다.Table 2
2.전문가 의견수렴을 통한 잠재 보호지역 선정
1)전문가 1차 설문 결과
보호지역 전문가 1차 정책 포럼(2015.06.30.)에서 실시한 1차 설문조사에는 보호지역 관련 전문가 총 13명이 참여하 였으며, 그 결과는 Table 3과 같다. 8가지 잠재 보호지역 후보지 중 개발제한구역과 상수원호소를 제외한 6개 유형 이 보호지역에 부합한다는 응답이 50%이상으로 조사되었 다. 특히, 수변구역의 경우는 보호지역에 부합한다는 응답 률이 69%로서 일부 산림보호구역보다 더 높은 보호지역 부합률을 나타냈다. 기존의 보호지역은 일부 산림보호구역 (재해방지, 생활환경, 경관, 수원함양)의 경우를 제외하고 는, 보호지역 정의에 부합(80% 이상이 보호지역으로 판단) 하는 것으로 나타났으며, 이는 우리나라 대부분의 보호지역 이 국제적 정의에 부합한다는 것을 보여준다. 하지만, 보호 지역 또는 OECM 중 명확하게 부합 여부가 판단되지 않은 일부 기존 보호지역 유형은 추가적인 분석과 연구를 통해 명확하게 그 정체성을 밝히고 관리방향을 정립할 필요가 있을 것으로 판단된다.Table 4
2)전문가 2차 설문 결과
1차 설문조사에서 기존 보호지역 중 보호지역의 국제적 정의 부합여부가 명확하게 평가되지 않은 산림보호구역과 8개 잠재 후보지역 중 1차 정책포럼에서 지정･관리 측면을 고 려했을 때 실질적인 보호지역으로 판단하기 어렵다고 공감대 (Table 5)를 형성한 자연유보지역(비무장지대)을 제외한 7 개 후보지를 포함하여 동일한 방식으로 설문조사를 실시하 였다. 2차 설문조사에는 7명의 전문가가 참여하였다.
1차 전문가 설문조사에서 보호지역의 국제적 정의 부합 여부에 대한 명확한 평가가 이뤄지지 않았던 산림보호구역 의 경우, 산림유전자원보호구역(100% 보호지역으로 판단), 경관보호구역(72% 보호지역으로 판단)을 제외하고는 1차 결과와 유사하게 보호지역 부합 여부를 명확하게 판단할 수 있는 결과가 나타나지 않았다. 이들 산림보호구역에 대 한 명확한 판단을 위해서는 향후 기존 보호지역에 대한 국 제적 정의 부합 여부와 한국적 맥락에서의 보호지역에 대한 추가적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.
잠재 보호지역 후보지 7개소에 대한 2차 전문가 설문조 사 결과, 4개 지역(상수원보호지역, 수변구역, 상수원호소, 수산자원보호구역)은 보호지역에 부합(70% 이상이 보호지 역으로 판단)하는 것으로 나타났으며, 이는 기존 보호지역 인 산림보호구역(경관보호구역)과 유사한 수치이다. 도시 자연공원구역과 개발제한구역은 보호지역보다는 OECM에 가깝다는 응답이 더 높게 나타났으며, 특별관리해역은 보호 지역과 OECM 모두에 해당사항이 없다는 응답이 가장 높 게 나타났다.
따라서 제3차 보호지역 전문가 정책포럼에서는 특별관리 해역을 제외한 6개 잠재 후보지역을 대상으로 보호지역 부 합여부에 대한 논의를 진행하였다.
3)전문가 포럼 주요 논의 내용
1차 포럼(‘15.06.30.)에서는 IUCN 보호지역 정의, 1차 선정된 후보지에 대한 유형별 특성 및 현황 소개를 시작으 로 기존 보호지역과의 유사성과 차이점 등 다양한 논의가 이뤄졌으며, 주요 논의사항으로 수변구역이 보호지역 범주 에 포함하는 것이 적절하다는 것과 자연유보지역(비무장지 대)은 지정･관리 측면에서 현시점에서 실질적인 보호지역 으로 보기에는 무리가 있다는데 대해 공감대를 형성하였다. 기타 사항으로 학술림, 자연성지, 내셔널 트러스트 관리 지 역 등 민간 지정 보호지역 등에 대한 검토 제안이 있었으나, 기초현황자료 미구축 등의 이유로 현 시점에서는 보호지역 범주에 포함시키지 않는 것으로 결정되었다. 또한, 개발제 한구역에 대해서는 그 역할과 주요 지정 목적 등에 대한 활발한 논의가 있었으나 적절한 합의에 이뤄지지 않아서, 차기 포럼을 통한 재논의 필요성이 제기되었다.
2차 포럼(‘15.08.06.)은 1차 포럼 논의 결과와 1차 설문조 사 결과를 공유한 후, 수산자원보호구역은 보호지역으로 간 주할 수 있을 것으로 합의하였으며, 도시자연공원구역은 1 차 설문조사결과에서 보호지역 부합도가 높지는 않지만 도 시에 남아있는 우수한 자연환경으로 그 지정현황에 대한 검토를 통해 3차 포럼에서 재논의하기로 결정되었다.
3차 포럼(‘15.09.23.)에서 수변구역이 보호지역으로 적합 하다는데 의견 일치를 이뤘으며, 도시자연보호구역도 보호 지역으로 적합한 것으로 논의되었다. 하지만, 1차 포럼에서 제안된 생태자연도 1등급 지역에 대해서는 법률에 의한 지 정･관리 수단이 미흡하다는 이유로 보호지역에 포함하는 것은 부적절한 것으로 결정되었으며, 상수원호소의 경우도 실제 지정현황 및 관리수준에 대해 판단할 수 있는 근거자 료가 미흡하여 제외하는 것으로 논의가 진행되었다.
최종 의사결정을 위한 4차 포럼(‘15.10.17.)에서는 상수 원보호구역이 보호지역으로 적합하다는데 의견 일치를 이 뤘다. 결과적으로 설문조사 결과, 포럼 논의사항, 잠재 보호 지역에 대한 국제적 관점에서의 검증 내용에 대한 종합적인 논의를 거쳐 수변구역, 상수원보호구역, 수산자원보호구역, 도시자연공원구역 총 4개 지역을 국제적 보호지역 정의에 부합하는 것으로 평가하였다. 전문가 포럼 주요 논의내용 및 의결사항은 Table 5와 같다.
설문조사에는 포함되어 있지는 않았지만 전문가 정책포럼 에서 제안된 “생태자연도 1등급지역”과 “민간 지정 보호지 역”에 대해서도 논의가 되었으며, 생태자연도 1등급지역의 경우는 지정 후 보전목적 성취를 위한 법적 근거가 미흡하다 는 지적이 있었으며, 민간지정 보호지역은 그 지정현황 및 관리수준에 대해 판단할 수 있는 근거가 미흡하여 향후 연구 를 통해 면밀한 검토가 필요한 것으로 논의가 진행되었다.
3.잠재 보호지역의 국제적 관점에서의 검증
잠재 보호지역의 국제적 관점에서의 검증을 위해 IUCN 보호지역 정의 부합 여부, 해외 유사 지역의 세계보호지역 데이터베이스(WDPA) 등재 여부, IUCN 보호지역 관리 카 테고리 부합 여부에 대한 사례조사를 실시하였다. 이러한 검증 내용을 3차와 4차 전문가 정책 포럼에서 함께 공유하 여 최종 선정 결과의 신뢰도를 높이고자 하였다.
1)세계자연보전연맹(IUCN) 보호지역 정의 부합여부
IUCN 보호지역 정의에서 언급하고 있는 법률, 자연･생 태계서비스･문화적 가치, 자연의 장기적 보전, 지리적으로 한정된 공간 등 4가지 요소를 검토한 결과, 생물다양성 보전 등 자연 보전의 성격이 다소 약하지만, 생태계서비스를 포 함한 모든 항목에서 IUCN 보호지역 정의에 부합할 수 있는 것으로 평가되었다.
2)해외 유사 지역 세계보호지역데이터베이스(WDPA) 등재 사례
본 연구를 통해 도출된 잠재 보호지역의 국제적인 통용 가능성을 검토하기 위해, 지정목적 및 관리특성이 유사한 보호지역으로 세계보호지역데이터베이스(WDPA)에 등재 된 사례 유무를 검토하였다.
상수원보호구역의 경우 미국의 유사 사례(Margaretville Water co Land, Hungryland Southwest Florida Water Management )를 검토한 결과 지역의 물 공급을 위한 유역 차원으로 WDPA 등재 사례가 있는 것으로 나타났으며, 수 변구역의 경우 호주(Murray River Riparian Zone)와 미국 (Barnetgat Bay Watershed)에서 수변구역을 포함한 유역차 원으로 보호지역을 지정한 곳이 WDPA에 등재되어 있는 것으로 나타났다. 수산자원보호구역은 일본(Protected Water Surface)과 이탈리아(Red List Category Arine Protected area)에서 수산자원지역과 그 주변지역을 포함한 보호지역 이 WDPA에 등재되어 있었으며, 도시자연공원구역의 경 우 미국의 도시 자연공원(Youngdahl(Mark) Urban)이 WDPA 등재된 사례가 있는 것으로 나타났다.Table 6
3)IUCN 보호지역 관리 카테고리 분류
Table 7에서 볼 수 있듯이 WDPA에 등재된 해외 유사 사례의 경우 대부분 IUCN 카테고리를 적용하고 있는 것을 알 수 있으며 주로 카테고리 Ⅳ에서 Ⅵ으로 구분되어 있는 것을 알 수 있다. 잠재 보호지역의 IUCN 보호지역 관리 카테고리의 적용 가능성을 검토하기 위하여 설문조사를 실 시하였으며 이 조사에는 총 9명의 전문가가 참여하였다. 조 사결과는 Table 8과 같으며, 도시자연공원구역은 카테고리 V, 상수원보호구역, 수변구역, 수산자원보호구역은 카테고 리 VI에 부합한다는 의견이 가장 많은 것으로 나타났다.
4.결과 및 시사점
법령 및 기존문헌 검토를 통해 1차 후보지로 선정된 총 8개 유형에 대해, 총 4회에 걸친 전문가 정책 포럼 개최 및 설문조사 2회 실시를 통해, 잠재 보호지역을 도출하였다. 도출된 잠재 보호지역은 상수원보호구역, 수변구역, 수산자 원보호구역, 도시자연공원구역으로 총 4개 유형이다. 제외 된 4개 유형의 경우는 법률상의 목적과 맞지 않은 경우, 중장기적인 관리 대책 미흡, 현황자료 부족 등의 사유로 잠 재 보호지역에서 제외되었다. 특히 자연유보지역(비무장지 대)의 경우 1차 전문가 포럼 논의 시 관리 측면에서 실질적 으로 지정되어 있다고 보기 어렵다는 이유로 제외 되었으 며, 상수원호소의 경우는 전문가 논의 및 설문조사에서는 잠재 보호지역으로 지정 가능할 것으로 나타났으나, 실제 현황(지정 및 관리 현황 등) 검토 시 자료가 불충분하여 잠 재 보호지역에서 제외되었다. 최종 선정된 4개 잠재 보호지 역의 지정현황은 Table 9와 같으며, 기존 보호지역과의 중 복면적을 제외한 전체 면적은 총 5,643.9㎢(육상 3,117.9㎢, 해상 2,526㎢)로 육상은 국토면적(100,284㎢)의 3.11%, 해 양은 관할해역(EEZ기준, 374,936㎢)의 0.67%에 해당된다.
따라서 우리나라 기존 보호지역(환경부, 2016)과 잠재 보 호지역을 통합하여 국토 육상부분 보호지역 면적을 종합해 보면 국토 면적의 약 15.71%가 보호지역이며, 해양의 경우 잠재 보호지역 0.67%를 반영할 경우 관할해역의 2.08%가 해양 보호지역인 것으로 나타났다. CBD Aichi Target-11에 서는 육상 17%, 해양 10%를 달성하도록 권고하고 있어, 잠재 보호지역을 합산할 경우에도 우리나라는 이 기준을 충족하기에는 부족한 실정이다. 국가 보호지역 시스템 강화 를 위해서는 이번 연구를 통해 도출된 지역들에 대한 자원 조사 및 관리실태 등에 대한 추가적인 연구를 통해 실절적 인 보전가치와 효과적인 관리수단 등이 제안되어야 할 것이 며, 또한 기존 보호지역 시스템과 효과적 연계를 통한 통합 적 관리 방향 설정 및 보호지역으로서의 역할을 온전히 수 행하기 위한 관리 개선 노력이 필요할 것으로 판단된다.
본 연구는 국제적 협약인 CBD Aichi Target-11 목표를 국가 차원에서 성취하기 위한 방법의 일환으로 잠재 보호지 역 발굴을 통해 보호지역 확대에 대한 기초 자료를 제공했 다는 점에서 그 의의가 있으며, 향후 기존 법정 보호지역에 대한 확대 방안 연구와 더불어 기타 효과적인 지역기반 보 전수단(OECM) 발굴･연계 등 국가차원에서 보호지역 체계 정립과 효과적인 관리방안에 대한 지속적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.