서 론

1967년 지리산국립공원의 지정 이후 1988년 변산반도국 립공원까지 약 20년 동안 20개소의 국립공원이 지정되었 다. 그 과정에서 주민의견 청취라는 절차를 거치기는 하였 으나 실질적으로는 토지 소유관계, 해당지역 주민 의견 등 이 반영되지 않은 채 지정이 이루어 졌고 공원자원 보전이 라는 법 취지에 따른 각종 규제가 뒤 따랐다. 이것은 공원내 거주민 재산권 행사의 어려움, 생활불편, 강한 규제에 대한 불만 등 민원발생으로 이어졌다.

문제 해결을 위해 1997년 당시 공원관리청이던 내무부는 ｢자연공원법｣ 개정으로 10년마다 공원구역의 타당성을 검 토하도록 하여 구역조정을 시도함으로써 사유지의 공원 해 제 근거를 마련하여 민원을 해소하고자 하였다. 이후 새롭 게 공원관리청이 된 환경부는 1998년 11월 ｢제1차 국립공 원구역 타당성조사 기준작성 연구｣를 통해 국립공원 구역 을 조정할 수 있는 기준을 마련하였고 2001년 53km²에 달 하는 면적을 공원에서 해제하였다.

두 번째 국립공원 구역조정은 2008년 12월 ｢제2차 국립 공원 타당성조사 기준 및 자연공원 제도개선 마련｣ 연구를 통해 2010년 9월부터 2011년 1월까지 진행하였고, 공원내 사유지, 훼손지, 농경지 등 약 207km²가 해제되어, 그 곳에 거주하던 22,305가구(53,204명)의 약 90%에 가까운 주민 이 공원내에 거주하지 않게 되었다. 당시 ｢국립공원 구역조 정(해제)기준｣이 ‘주민이 집중적으로 거주하고 있는 지역과 그 인근지역’에 중점을 두고 ‘공원으로서의 가치가 있는가, 없는가’를 주민이 거주하고 있는 지역에 두었기 때문이다 (Cho et al., 2017).

선행연구로는 국립공원 구역 조정의 원칙과 기준 검토의 필요성, 국립공원 외 다른 자연공원에 맞는 기준 마련의 필 요성, 공원 유형별 신규지정기준 마련의 필요성을 제시한 연구가 있다(Seok, 1999;Lee, 2013;Kim, 2015). 보호지역 해제지역의 주민의 실질적 의견과 지역적 특색을 반영한 정책 제언 연구(Park et al., 2012)와 해제 후 파급효과 및 변화(Hong et al., 2013)에 관한 연구, 공원 해제지역의 지역 주민 및 공원관리자 인식조사를 통해 공원구역 해제가 부동 산 가격에 미치는 영향, 해제지역의 토지이용변화 등을 분 석하여 향후 추진과제로 사전적 해제효과 분석방법과 해제 지역(마을)의 관리방법을 제안 한 연구 등이 있다(Sim, 2015). 이들 연구는 국립공원 구역 타당성 검토 기준의 문제 점을 다루거나, 공원구역 해제 후의 실제 변화 분석이 아닌 변화 예측과 그에 따른 관리방안 제시, 해제에 따른 사회･환 경적 변화에 대한 주민 인식변화에 관한 것이었다. 구역 조 정에 따른 공원관리자의 인식변화, 지가변화, 토지이용변화 등의 실질적 변화를 다룬 연구는 본 연구와 분석 방법 및 범위를 달리하고 있다.

본 연구는 ‘국립공원 구역조정(해제)이 해당지역의 사 회･환경적인 부분에 어떠한 영향을 주었는가’에 중점을 둔 것으로써제2차 국립공원 구역조정(2010~2011년)으로 해 제된 지역(마을)의 변화를 용도지역(｢국토의 계획 및 이용 에 관한 법률｣상 용도지역), 건축물 조성 등 실제 건축 행위, 토지이용환경, 개별공시지가 등 사회･환경적 요인에 맞추 어 분석 후 동 기간 유사한 상황에 있는 존치지역(마을)의 사회･환경 요인 변화와 비교하여 해제지역(마을)의 변화가 공원해제의 영향을 받았는지를 파악하기 위해 수행하였다. 더불어 2019년부터 시행 예정인 제3차 국립공원 구역조정 시에 필요한 대안적 시사점을 모색하고자 하였다.

연구 방법

1. 연구대상지

본 연구는 국립공원 유형 가운데 가장 많은 산악형의 월 악산국립공원을 대상으로 하였으며 해제지역(마을) 중 주 민이 집단적으로 거주하거나 생활권을 형성하고 있는 공원 용도지구인 공원자연마을지구, 공원밀집마을지구, 공원집단 시설지구와 유사한 상황의 존치 마을지구를 비교 대상으로 하였다(Figure 1). 월악산국립공원은 2010년 9월 2일 구역조 정 결과가 고시되었으며 공원 면적은 기존면적 287.777km² 에서 편입면적이 6.238km², 해제면적이 6.444km²로 총 면 적은 0.206km²가 감소되어 287.571km²로 고시되었다 (Official Gzette of Korea, 2011;2014;2018). 해제지역은 총 22개소로 마을지구를 중심으로 한 주민 집단 거주지가 대부분이었다.

2. 분석요소와 자료

본 연구의 분석 요소는 공원구역 해제에 따른 용도지역, 건축물 조성 규모, 토지피복, 공시지가 등의 변화량이다. 구 역조정전 연구대상지 용도지역은 ‘자연환경보전지역’이었 는데 조정 후의 변화를 파악하고 존치지역의 국토계획법상 용도지역인 ‘자연환경보전지역’과의 사회･환경적 차이가 비교하고자 하였다. 분석을 위한 자료는 한국토지정보시스 템의 2008년 자료(Korea Land Information System in Chungcheongbuk-do, 2008) 및 국가공간정보포털의 2018 년 용도지역･지구 도형정보를 사용하였다(National Spatial Data Infrastructure Portal, 2018).

건축물 조성 규모 변화는 거주민 및 토지소유자의 개발욕 구를 보여주는 것으로 대표적인 개발행위 유형인 건축물 조성행위 변화를 검토하여 해제 이후 대규모 개발이 있었는 지를 존치지역(마을)과 비교하였고, 국립공원 구역조정 (2011년 건축물 사용승인일 기준) 전･후 로 구분하여 2018 년까지의 건축물의 건축면적, 건축연면적, 높이 변화를 국 토교통부의 GIS건축물종합정보 DB를 사용하여 파악하였 다. 토지이용환경 변화는 건축행위 변화와 같이 조정 후 개 발행위의 정도를 파악하기 위한 것으로써 국립공원 구역조 정(해제) 이전과 이후의 토지피복지도 간의 자연지역(활엽 수림, 침엽수림, 혼효림, 자연초지, (내륙)습지, 자연나지 등 자연적으로 생성된 특성을 갖는 토지)과 인공지역(주거, 공 업, 상업, 문화･체육･휴양지역, 교통지역, 공공시설지역, 논, 밭, 시설재배지, 과수원, 기타재배지 등 인간의 간섭에 의해 인공적 특성을 갖는 토지)의 면적 변화를 분석하였으며 활 용 자료는 환경부의 토지피복도(중분류)이었다.

토지 공시지가 변화 분석은 구역조정(해제) 후 개별공시 지가의 변화와 존치지역 공시지가의 차이 분석으로 공원 해제가 개별공시지가의 변화에 영향을 주었는지를 파악하 고자 한 것이다. 구역조정(해제) 전 2011년 이전과 2017년 을 기준으로 해제지역(마을)과 존치지역(마을) 간의 토지개 별공시지가의 변동폭을 국토교통부 개별공시지가 토지특 성정보 DB를 사용하여 분석하였다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport Portal, 2018).

3. 분석방법

사회･환경적 변화요인 조사･분석을 위해 해제지역(마을) 또는 존치지역(마을)의 지구경계를 기준으로 한 GIS의 공 간분석 기능을 활용하여 요소들 간의 영향과 상호작용을 파악함으로써 보다 정확한 변화추이를 알아보고자 하였다. 분석의 틀은 ｢자료의 수집 및 구성 → 자료의 처리 및 연산 → 분석결과 도출 및 검정｣의 순으로 하였다. 자료의 형태 는 다중속성정보와 결합하여 정확한 통계적 연산이 가능하 도록 벡터(Vector)기반의 분석을 실시하였으며 수집된 통 계자료는 지적전산 도형자료(Poygon)의 고유번호(Pnu)를 기준으로 결합(Join)하여 필지규모의 소단위 분석이 가능하 도록 하였다. 이렇게 얻은 결과를 토대로 평균, 표준편차 등 기초통계량을 작성하여 공원구역 해제 시점을 기준으로 한 항목별 변화추이를 파악하였다. 또한 공원구역 해제지역 (마을)과 존치지역(마을) 두 집단 간의 항목별 평균 차이를 t-test하여 통계적으로 유의한 차이가 있는지를 검정하였다.

결과 및 고찰

1. 용도지역 변화

월악산국립공원 해제지역(마을)의 이전 용도지역은 모두 ‘자연환경보전지역’이었으며, 해제 후 도시･군관리계획에 의해 ‘관리지역(보전관리, 생산관리, 계획관리), 농림지역, 자연환경보전지역’으로 용도지역이 변경되었다. 이중 ‘계 획관리지역’이 51.1%로 가장 높은 비율을 나타내었다. 공 원용도지구별로 분석하여 보면 ‘계획관리지역’으로 변경이 공원자연마을지구는 52.9%, 공원밀집마을지구는 76.2%, 공원집단시설지구는 12.3%의 비율로 “공원밀집마을지구 > 공원자연마을지구 > 공원집단시설지구”의 순으로 분석되 었다. ‘보전관리지역, 생산관리지역’,‘농림지역’,‘자연환경 보전지역’으로의 변화는“공원집단시설지구 > 공원자연마 을지구 > 공원밀집마을지구”의 순이었다.

용도지역 변화는 ‘관리지역(계획관리지역, 생산관리지 역, 보전관리지역)’으로 변화가 80.4% 수준이었으며 ‘농림 지역’으로의 변화가 15.6%, 나머지 4%는 ‘자연환경보전지 역’으로써 변화가 없었다. 이는 국립공원 해제 이후 ｢국토 의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따라 해당 시･군에서 수립 한 도시･군 관리계획 실시에 따른 토지적성평가 등의 결과 로 결정되었는데, 변경 전 공원에서 적용되던 ｢자연공원법｣ 상 공원용도지구 중 공원마을지구의 특성이 반영된 것으로 도 볼 수 있다. 결국 ‘관리지역, 농림지역, 자연환경보전지 역’으로 변경 되었으나 건폐율, 용적률 등이 해제 전의 공원 용도지구인 공원자연마을지구, 공원밀집마을지구, 공원집 단시설지구의 건폐율, 용적률과 유사하거나 적어 대규모 개 발 이점이 크지 않기 때문에 생태적, 환경적 변화에 미치는 영향은 크지 않았을 것으로 판단된다.

2. 건축물 및 토지이용의 변화s

1) 건축물 조성 규모 변화

해제지역(마을)은 2011년 이전 조성된 건축물의 평균면 적은 100.02m²이었으나 2011년 이후 조성된 건축물의 평 균면적은 106.38m²로 6.36m²가 증가되었으며 건축연면적 은 121.7m²에서 138.75m²로 17.05m²가 늘어났으며 건축물 높이는 3.86m에서 6.18m로 2.32m가 증가되었다(Figure 2). 존치지역(마을)은 ｢자연공원법｣의 규제를 받는 지역으로 ｢ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣의 용도지역과 관계없이 건축이 가능하며, ｢자연공원법｣상 용도지구 중 공원마을지 구의 면적, 높이 규제를 받고 있다. 연구대상지에서의 평균 건축면적은 2011년 이전 107.17m²이던 것이 2018년 91.08m²로 약 16.09m² 감소, 건축연면적은 125.90m²에서 94.59m²로 31.31m² 감소, 건축물 높이는 4.68m에서 6.33m 로 1.65m가 증가한 것으로 분석되었다(Figure 2).

해제지역(마을)과 존치지역(마을)의 2011년 이전과 2011 년 이후 건축물 조성 규모의 평균 차이를 비교 한 결과 (Figure 2), 구역 해제 이후 조성된 건축물 평균 규모의 변화 는 크지 않았으며 오히려 일부 마을에서는 감소하기도 하였 다. 특히 해제된 공원집단시설지구는 개발압력과 욕구가 큰 지역임에도 건축물 조성이 거의 이루어지지 않았다. 또한 평균 건축면적, 건축연면적은 존치지역(마을)에서 감소하 였으며 건축물 높이는 모두 증가하였고 증가폭은 존치지역 (마을)이 높았다. Table 1

또한 2011년 이후 조성된 건축면적, 건축연면적, 건축물 높이에 대한 해제지역과 존치지역과의 독립표본 t-test결과 존치지역과 해제지역의 건축면적 및 건축연면적의 유의적 차이는 없는 것으로 분석되었는데, 구역조정(해제)이 건축 물의 조성 및 규모에 큰 영향을 주지 않았다는 것을 의미하 는 것이다. 특히 해제 이후 해당 지역에 조성된 건축면적, 건축연면적, 높이 등은 ｢자연공원법｣에서 규제하고 있는 범 위 내 수준이어서 공원 해제가 건축행위에 큰 영향을 주었 다고 볼 수 없었다.

2) 토지이용변화

해제지역(마을)의 경우 공원자연마을지구의 자연지역은 34.56%에서 32.24%로 감소하였고 인공지역은 65.44% 에서 67.76%로 증가하여 증감률은 각각 2.32%이었다. 공 원밀집마을지구와 공원집단시설지구도 각각 자연지역이 2.37%, 0.75% 감소하였다. 전체 토지이용환경의 변화는 자 연지역 비율이 1.98% 감소한 만큼 인공지역 비율이 1.98% 증가한 것으로 나타났다. 존치지역(마을)은 자연지역이 38.57%에서 37.79%로, 인공지역이 61.43%에서 62.21%로 변화하였으며 증감률은 0.78%이었다. 해제지역과 존치지 역에서 자연지역이 인공지역으로 변화한 정도(면적 변화) 를 독립표본 t-test로 분석한 결과 유의적 차이가 없는 것으 로 나타났다. 이것은 개발의 영향이 있었으나 해제지역(마 을)이 존치지역(마을)보다 대규모의 개발압력, 개발욕구, 개 발행위 등이 있었다고 보기는 어려운 변화율이었으며 해제 지역(마을)과 존치지역(마을)에서 발생하고 있는 토지이용 환경의 변화는 유사함을 나타내는 결과로 볼 수 있다.

3. 공시지가 변화

해제지역(마을)의 m²당 평균 개별공시지가는 공원자연마 을지구는 14,677원에서 24,962원으로 10,285원 상승, 공원 밀집마을지구는 20,884원에서 36,759원으로 15,374원 상 승, 공원집단시설지구는 6,576원에서 12,671원으로 6,095 원 상승하였다. 평균상승폭은 ‘공원밀집마을지구 > 공원자 연마을지구 > 공원집단시설지구’순으로 나타났다. 전체 평 균 개별공시지가는 16,024원에서 27,935원으로 11,911원 이 증가한 것으로 분석되었다. 또한 존치지역(마을)의 m²당 평균 개별공시지가는 6,506원에서 10,919원으로 4,413원이 상승한 것으로 나타났다.

개별공시지가의 변화에 대한 해제지역과 존치지역간의 비교를 위한 독립표본 t-test 결과, 유의적 차이가 있는 것으 로(p<0.01) 나타났다. 개별공시지가의 변화는 해제지역(마 을)과 존치지역(마을) 두 지역 모두 상승하였으나 단위면적 당 상승 가격은 약 2.5배 차이를 보였다. 건축물 조성 규모 변화나 인공지역의 변화율의 차이가 크지 않았음을 감안하 면 상대적으로 개별공시지가 변화폭은 컸는데, 국립공원 구 역조정(해제)이 토지의 개별공시지가 상승에 영향을 주었 다고 볼 수 있다.

4. 고찰

구역조정(해제)은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 용 도지역 변화에 영향을 주는 요인이 되었다고 할 수 있으나 변경된 용도지역의 건폐율, 용적률, 허용행위 등은 해제 전 ‘공원자연마을지구, 공원밀집마을지구, 공원집단시설지구’ 의 건폐율, 용적률, 허용행위와 유사한 상황이기 때문에 해 제로 인한 용도지역 변화는 대규모 개발을 유발시키지 않는 요인으로 볼 수 있었다. 이는 곧 공원의 해제 혹은 존치가 해당 지역 개발의 기회요인이 되고 있지 않는 다는 것을 의미한다. 건축물 조성 규모의 변화, 토지이용환경의 변화 등은 공원 존치지역(마을)의 변화와 큰 차이를 보이지 않았 거나 ｢자연공원법｣의 허용 조건에서도 가능한 수준이어서 공원구역 조정(해제)이 큰 영향을 주었다고 보기 어려울 것 이다. 다만 개별공시지가의 경우, 공원구역 조정(해제)이 상 대적으로 큰 영향을 준 것으로 나타났다. 이것을 통해 볼 때 국립공원의 구역 조정(해제)는 개발에 대한 기대심리를 자극하여 지가 상승에는 영향을 주었다고는 볼 수 있으나, 실제 개발은 미비함을 알 수 있다.

공원구역 조정(해제)은 ‘공원으로써 가치가 없는 지역’을 해제하는 것을 목적으로 하여야 하며 개인 사유지 해제 시 해제지역(마을)의 공시지가 상승률이 큰 점을 고려하여 존 치지역(마을)의 토지 소유자의 상대적 박탈감이 없도록 가 능한 형평성을 유지한 공원 해제가 필요할 것으로 보인다. 또한 우리나라와 같이 사유지를 지정하는 지역제 공원의 경우 민원이 계속 될 수밖에 없으니 국립공원 구역조정을 통한 해제와 함께 공원 해제보다 지속적인 사유지매수, 구 체적 주민지원방안 마련, 규제 완화 등을 우선적으로 추진 하여 지역민과 토지소유자 등의 재산권 침해가 없도록 할 필요성이 있다.

국립공원은 우리나라 보호지역을 확대하는 가장 중요한 방법이자 미래세대를 위해 물려주어야할 위대한 유산이며 온 국민이 이용하는 휴식처이자 지역민들과 상생이 가능한 최고의 브랜드이며 공원 내의 마을공동체 또한 대단한 자원 이다. 물론 지역주민의 의지와 무관하게 국립공원에 편입됨 으로써 사유재산권 침해로 인한 민원 해결이 필요하다는 점은 이해되나 제2차 국립공원 구역조정을 통해 상당수 해 결이 되었기 때문에 이후의 타당성 조사는 공원용도지구계 획과 공원시설계획에 대한 면밀한 분석과 대안을 제시함으 로써 공원 주민의 편익을 도모하고, 공원관리청이 주민과 상생 협력하고 국립공원내 거주민으로서 자부심을 가질 수 있도록 하기 위한 지원 체계의 마련이 필요하다. 더불어 국 립공원 제도를 통해 이러한 공동체를 유지할 수 있다면 다 양한 방법을 통한 시도가 필요할 것으로 보인다.

공원관리정책의 핵심은 “공원구역”이 아닌 “공원계획” 임을 판단할 수 있는 종합적 평가가 필요하며 이를 바탕으 로 한 체계적 제도와 계획을 필수적이다. 국립공원 구역조 정을 통한 해제와 함께 공원용도지구계획, 공원시설계획 등 체계적이고 합리적 계획을 통해 공원 내 지역 거주민이 재 산권보호를 받고 규제로부터 자유롭다면 지역 전통경관과 마을 공동체와 함께 국립공원을 보호･보전･이용할 수 있을 것이다.