서 론

우리나라 자연공원은^「자연공원법_」제15조제2항에 따라 ‘공원관리청이 10년마다 지역주민, 전문가, 그 밖의 이해관 계자의 의견을 수렴하여 공원구역을 포함한 공원계획의 타 당성을 검토하고 그 결과를 공원계획으로 반영’ 하도록 규정 하고 있다(Natural Park Act, 2021). 이것은 1986년 자연공원 법 일부 개정으로 공원계획 타당성검토 근거가 생긴 다음 1998년 환경부가 제1차 국립공원 타당성검토를 위한 조사 기준을 수립한 이후부터 우리나라 자연공원에 적용하였다.

‘공원계획 타당성검토’는 도·군립공원 보다는 국립공원 에서 사회적 관심을 받아왔는데 국가가 지정하고 보전·관리 하는 국립공원 구역에 사유지가 많이 포함되어 있는 우리나 라 자연공원의 특성에 기인한다. 자연공원은 공원용도지구 에 따라 행위 차이가 있으며 행위는 규제를 수반하는 것이 제도의 핵심이다. 따라서 공원내 사유지를 가지고 있는 토 지주들은 직접적 행위 제한이 따르게 되어 있고 이것은 재 산 가치의 상대적 하락을 가져왔기 때문에(Jeon et al., 2018) 10년마다 공원구역 타당성을 검토하는 것에 큰 관심 을 가지게 된 것이고, 사회적 이슈로 부각시켰다. 물론 도· 군립공원에서도 이런 문제는 동일하나 Cho(2019)의 연구 에서 보듯 법에 따른 명확한 관리가 부족한 상황에서 규제 에 따른 재산권 침해를 받고 있다는 인식이 국립공원보다 덜 하기 때문에 이슈로 대두되지 못했다고 볼 수 있다.

공원계획 타당성검토가 용도지구 및 시설계획, 구역을 포함 하여 실시하는 것임에도 1998년 이후 현재까지 국립공원에서 구역 조정에 초점이 맞추어져 있다는 것은 공원제도 도입 54년 을 맞이하고 있는 시점에서 문제라 아니할 수 없다. 국립공원을 보전·관리하기 위한 중요한 수단이 용도지구와 시설계획인데 도 부차적 검토 대상이 되고 있다. 또한 보호지역 확대가 국정 과제로 선정될 만큼 중요성이 높으며 보호지역중 최상위 보호 유형으로 국립공원을 들고 있음에도 공원구역을 해제해 달라 는 요구를 수용하지 않을 수 밖에 없는 상황에 있기 때문이다.

제1차(2000), 제2차(2010) 타당성검토때 공원관리청인 환경부가 썼던 명칭 자체가 ‘국립공원 구역조정’이었다. 공 원계획 타당성검토를 토대로 국립공원 보전·관리를 어떻게 효과적으로 할 것인가에 대한 관심보다 그동안 누적된 공원 구역 해제 민원에 어떻게 대응할 지를 주 내용으로 했던 것이다. 2019년부터 실시하고 있는 제3차 공원계획 타당성 검토는 이러한 문제를 수용하여 ‘구역조정’이 아닌 ‘타당성 검토를 위한 조사’라 하고 있으나 실제 내용은 구역조정이 주를 이루고 있는 것이 현실이다. 제1, 2차 타당성검토로 주민집단주거지, 기개발지역 등에 대한 해제가 이루어졌고 상당수 현안, 민원이 해소 되었지만 지역사회에서는 아직도 공원자원의 온전한 보전과 지속가능한 이용·발전을 위한 자 연·문화자산으로써 국립공원을 바라보지 않고 있다.

그렇다면 왜 이런 상황이 계속해서 나타나는가를 이해하면 서 대안을 마련할 필요가 있다. 공원내 토지 소유자들은 행위 규제로 인해 토지가가 낮으며 토지 활용에 제약이 따르는 것 과 함께 공원 외 지역 지가는 상승하여 재산가치가 커지는 것을 보면서 상대적 박탈감을 느낀다. 그동안 국가는 이에 대 한 해결방안으로 사유지 매수나 공원구역내 주민의 생활개선 과 경제 활성화 방안을 제시하고 실행해 왔으나 예산이 뒷받 침 되지 못했기 때문에 큰 성과를 내지 못했다. 또한 공원에서 의 행위규제를 완화하는 것은 최상위 보호지역에서 수용하기 어려운 점이 있다. 이미 설정된 공원구역 틀을 유지하는 것은 사유지 매수 예산을 대폭 확대하여 국유화를 추진하는 것이 해결책이나 국가 예산 여력으로 당장 반영이 쉽지 않다. 따라 서 국립공원계획 타당성검토 과정에서 노출된 문제점을 분석 하고 공원구역내 토지소유자들의 요구사항을 세심하게 파악 하여 공원지정 목적을 침해하지 않는 범위내에서 요구사항을 정책적으로 해결할 수 있도록 다양한 연구와 정책개발이 필요 하다. 더불어 공원구역 해제가 미치는 사회·환경적 영향을 분 석하여 대안 마련 필요성을 인식 하는 것도 요구된다.

국립공원계획 타당성검토 관련 연구는 국립공원 구역 조 정의 원칙과 기준 검토의 필요성, 국립공원 외 다른 자연공 원에 맞는 기준 마련의 필요성, 공원 유형별 신규지정기준 마련의 필요성을 제시한 연구가 있다(Seok, 1999;Lee, 2013;Kim, 2015). 보호지역 해제지역 주민의 실질적 의견 과 지역적 특색을 반영한 정책 제언 연구(Park et al., 2012) 와 해제 후 파급효과 및 변화(Hong et al., 2013)에 관한 연구, 공원 해제지역의 지역 주민 및 공원관리자 인식조사 를 통해 공원구역 해제가 부동산 가격에 미치는 영향, 해제 지역의 토지이용변화 등을 분석한 연구 등이 있다(Sim, 2015). 그리고 Jeon et al.(2018)은 국립공원 구역조정(해제) 이 해당지역의 사회･환경적 영향을 파악한 바 있다.

본 연구는 Jeon et al.(2018)의 연구와 같은 맥락이나 연 구대상지의 관리 환경이 크게 다르다는 것이 차이점이다. 개발욕구가 매우 강한 도시형의 북한산국립공원을 대상으 로 타당성검토의 구역조정이 해당지역 개발 특히 실제 건축 행위(용도, 면적, 높이 등 규모)에 어떤 영향을 주었는지를 파악하고 공시지가 변화 분석을 하고자 하였다. 기후변화와 생물다양성 감소, 탄소중립사회 전환에 있어 보호지역의 중 요성은 점점 커지고 있고 특별히 국립공원의 중요성은 더 부각되고 있다. 그런데도 공원구역 해제 요구가 끊이지 않 고 있는 상황에서 그 영향을 분석함으로써 공원 관리 정책 방향의 기초자료를 제공하는 것이 연구의 목적이다.

연구방법

1. 연구대상지

국립공원 유형중 도시형의 북한산국립공원(현재 공원면 적 76.922㎢)을 대상으로 하였다(Figure 1). 북한산국립공 원은 행정구역상 서울특별시(은평구, 종로구, 서대문구, 도 봉구, 강북구, 성북구)와 경기도(고양시, 의정부시, 양주시) 에 걸쳐 있다. 제2차 타당성검토에 따른 구역조정으로 해제 된 공원면적은 1.676㎢으로 이는 당시 공원면적 대비 2.1% 에 해당되며 이 곳이 본 연구 중점 대상이다.

2. 분석요소와 자료

북한산국립공원의 공원계획 타당성검토 결과를 먼저 살 펴보고 이후 제2차 타당성검토에 따른 구역조정 후 개발영 향을 분석하고자 하였다. 개발 영향 분석요소는 공원구역 해제후 건축물 사용 허가량과 건축물용도 비교, 해제지역 건축물 조성규모 비교 그리고 해제지역과 존치지역 표준지 공시지가 비교이었다. 국가공간정보포털의 용도지역·지구 도형정보(National Spatial Data Infrastructure Portal, 2021)를 이용하여 제2차 타당성검토 전후의 국립공원 구역 상황을 분석하였다. 건축물조성 변화는 거주민 및 토지소유 자의 개발욕구를 보여주는 것이다. 제2차 구역조정 이후 건 축물허가 내용을 국토교통부 GIS건축물종합정보 DB를 사 용하여 건축면적, 건축연면적, 높이를 조사하였으며 국토교 통부 국가공간정보포털 건축물연령정보 DB를 이용하여 건 축물의 용도와 규모를 분석하였다. 구역조정 후 개별공시지 가의 변화와 존치지역 공시지가 차이 분석으로 공원 해제가 개별공시지가 변화에 영향을 주었는지를 검증하고자 하였 다. 또 구역조정 전인 2011년 이전과 2020년을 기준으로 해제지역과 존치지역간 토지개별공시지가의 변동폭을 국 토교통부 개별공시지가 토지특성정보 DB를 사용하여 분석 하였다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport Portal, 2021).

3. 분석방법

수집 자료는 다중속성정보와 결합하여 통계적 연산이 가 능하도록 벡터(Vector)기반의 분석을 실시하였으며 지적전 산 도형자료(Poygon)의 고유번호(Pnu)를 기준으로 결합 (Join)하여 필지규모의 소단위 분석이 가능하도록 하였고, 건축 행위의 변화를 3D 모델링하였다. 1단계에서는 현 북 한산국립공원 구역과 2차 타당성검토 이전(2008년 기준) 당시 공원구역을 도면 중첩기법을활용하여 공원구역에서 해제된 지역의 도형정보 추출하고 2단계에서 도출된 공원 구역 해제지역 내 GIS건축물종합정보 DB, 건축물연령정보 DB, 서울시·경기도 공시지가 및 토지특성 정보DB 등을 현 지적도형정보와 결합, 지적도형 기반의 건축물의 조성 정보 를 공간적으로 연산, 비교가 가능하도록 종합적 데이터베이 스를 구축하였다. 여기서 사용한 프로그램은 ESRI사 ArcGIS Desktop 10.5이었다. 또 구역조정후 건축물 높이 변화를 수치표고모델을 활용한 3D모델링을 ESRI사 ArcScene 10.5를 이용하여 실시하였다.

결과 및 고찰

1. 북한산국립공원의 공원계획 타당성검토 현황

1) 제1차 공원계획 타당성검토

타당성 검토 당시 공원 내 12개 마을지역에 약 1,077가구 약 3,770명이 거주하고 있었는데 주민 300여 가구 이상의 마을지구 중 도로 및 농경지, 주택 등 대부분이 사유지이고 보전가치가 낮게 평가되었던 3개 지역(도봉1동, 정릉3동, 경계부 주택지역) 0.411㎢가 공원구역에서 해제되었다. 당 시 공원 내 여러 마을이 해제될 경우 공원구역 축소로 인한 부담 때문에 일부 지역을 최소한으로 해제하여 민원을 해소 하고자 하였을 것으로 판단되며 그 외 지역은 공원경관의 안정성에 심각한 영향을 미칠 것으로 검토되어 공원구역으 로 존치되었다. 공원구역 편입은 북한산국립공원이 타 국립 공원과 성격이 다르다는 이유로 검토되지 않았고 공원경계 선과 도시계획선 경계선을 명확히 하여 행위 규제에 따른 주민 생활 불편을 해소하는 한편 기존 종이 지도의 구적오 차를 정정하여 공원구역 면적을 보완 하였다.

용도지구는 공원자연환경지구를 축소하고 생태계 및 자 연경관 우수 평가 지역을 공원자연보존지구로 확대하려 했 으나 주민 및 지자체에서 공원자원보존지구 확대로 인한 행위 규제 강화 우려에 부딪혀 일부 면적(0.334㎢ 확대)만 용도지구 조정이 이루어졌다. 공원시설은 공원관리 현황 및 탐방 수요 등 미래 여건 등을 분석하고 공원시설 재정비를 추진하여 기존 운영 중인 시설은 가급적 존치하고 불필요한 시설과 미 조성 시설은 폐지하였고(171개 → 132개로 조정) 탐방로 등의 신규 시설은 자연생태계 보전 및 실제 탐방 이용 현황 등을 고려하여 신규 설치를 지양하였다. 제1차 북한산국립공원계획 타당성 검토는 공원구역 해제는 최소 화하고 북한산국립공원 지정 이후 체계적 관리가 없었던 공원계획 전반에 대한 재정비를 했다는 점에서 의미가 있었 다(Kim, 2021).

2) 제2차 공원계획 타당성검토

공원경계부의 공원지정 이전부터 주민들이 거주했던 소 규모마을, 20호 이상 자연 및 밀집마을지구와 집단시설지 구, 농경지를 비롯한 기 개발지역을 공원구역 타당성검토 기준에 따라 해제하고 면적 총량제 원칙에 따라 축소 면적 만큼을 편입하도록 하는 검토가 이루어졌다. 그리하여 해제 기준에 부합하는 1.676㎢(면적 대비 2.1%)가 공원에서 해 제되었다. 그러나 편입 가치가 높은 곳으로 평가되었던 종 로구 구기동 및 은평구 불광동, 서대문구 홍은동의 산림청 관리 국유림 약 2.0㎢는 편입 동의 협의가 이루어지지 않아 편입되지 못하였고, 사유 임야 6,326㎡가 상호교환의 방식 으로 공원구역에 편입되어 제1차 타당성검토때와 마찬가지 로 면적 총량 원칙을 지키지 못했다. 결국 국립공원과 도시 지역 간 완충 역할을 했던 22개 마을지구가 공원에서 모두 해제되면서 공원 내 파편화 현상과 공원경계선의 요철 현상 이 곳곳에서 발생하였고 이것은 국립공원의 생태환경에 영 향을 미치는 요인이 되기에 충분했다고 판단된다(Kim, 2021).

용도지구는 공원자연보존지구, 공원자연환경지구, 공원 집단시설지구(북한산성·송추) 등의 3개 용도지구로 개편되 었고 22개 마을지구가 공원구역에서 해제되었다. 집단시설 지구 등에 대한 공원경계 및 구적오차를 수정해 공원구역 면적을 명확히 하였다. 공원시설은 탐방수요 증가에 따라 공원시설로 지정하여 관리가 필요한 진입도로, 헬기장, 탐 방로 등의 교통‧운동시설 150개 세부 시설을 신규로 공원시 설로 지정하였다. 그리고 미 조성된 시설과 기존 시설 중 불필요한 시설물은 공원시설에서 폐지되었다.

2. 제2차 타당성검토의 구역조정 후 개발 영향

1) 건축물 사용 허가량, 용도, 규모 변화

제2차 타당성검토 이전·이후 기간을 모두 포함하여 건축 사용 승인년도, 규모 등의 확인이 불가하거나 불법건축물로 분류되어 객관적 검토가 어려운 55개동을 제외한 공원구역 해제지역 내 건축물은 모두 635동이 분포하는 것으로 분석 되었다. 이중에서 제2차 타당성검토 고시 이후(2011.1.10. 환경부 고시 제2010-193호 기준)에 신규 조성되어 건축물 사용이 승인된 건축물은 총 102동으로써 해당지역 635동을 놓고 보았을 때 건축물 증가비율은 16.1% 이었다. 공원해 제 구역의 해제 전 건축물은 ‘건축물 연령정보 기준’으로 1924년부터 기록이 있으므로 1924년~2010년 11월 23일까 지의 86년간에 조성된 것이다. 공원구역 해제후 10년도 안 되는 시간에 102동의 건축물이 증가했다는 것은 그만큼 건 축 활동이 크게 증가한 것으로 볼 수 있다. 이것은 공원구역 해제가 건축을 활성화 하는 조건을 제공한 것으로 볼 수 있으며 이것이 공원 해제 민원 발생의 주요 요인이라 하겠 다. 이런 판단은 Table 2의 건축물 용도 변화 분석 결과를 보면 알 수 있다.

제2차 타당성검토의 구역조정으로 해제된 지역에 신규 조성된 건축물의 주요 용도는 제2종 근린생활시설이 46.1% 로 가장 높은 비중을 차지하였고 단독주택(35.3%), 제1종 근린생활시설(7.8%) 등의 순이었다. 해제 전 조성된 533동 의 건축물 중에서 단독주택이 59.8%를 차지하고 있었고 제 2종 근린시설 12.9%, 제1종근린시설 9.9% 순이었던 것과 비교된다. 건축법 시행령 별표의 용도별 건축물 종류상 제2 종 근린생활시설은 공연장, 종교집회장, 서점, 휴게음식점, 일반음시점, 골프연습장, 테니스장, 노래연습장 등이다. 이 들 시설은 북한산국립공원을 배후로 둔 생태환경이 좋은 곳에 조성할 경우 상업성이 좋다고 생각할 수 있다. 반면 이런 시설은 공원구역에서는 상대적으로 설치하기 어려운 점을 감안하면 구역조정은 개발욕구를 채울수 있는 기회라 할 수 있다.

제2차 타당성검토로 공원구역에서 해제된 지역에서 기 존 건축물과 신규 사용 승인된 건축물의 평균 연면적 비교 결과 기존 건축물 평균 연면적은 289.51㎡이었고 해제 이 후 신규 사용승인된 건축물의 평균 연면적은 225.31㎡로 기존 건축물의 평균 연면적이 다소 높은 수준이었다. 이는 해당지역에 국립공원 지정 이전에 조성된 대학과 연구기 관(상명대, 국민대, 통일교육원)의 건축물이 포함되었기 때문이며 공원지정 전부터 존재하던 것이 대부분임을 고 려하면 개발의 압력은 상당하다고 판단된다. 또한 해제된 지역에서는 16,431㎡(4,979평) 당 1개소의 건축물이 들어 선 셈이다.

공원구역에서 해제된 곳에서 기존 건축물과 신규 사용 승인된 건축물의 지상 층수, 높이에 대한 평균 값을 비교하 면 기존 건축물 평균 지상 층수는 1.56층, 건축물 평균 높이 는 3.45m인 반면 해제 이후 신규 사용승인된 건축물의 평균 지상층수는 1.86층, 건축물 평균높이는 7.62m로 평균 층수 와 높이 모두 해제 이후 사용 승인된 건축물 규모가 컸다 (Figure 2). 공원 해제 지역 조성 건축 개발 현황을 양주시 장흥면, 은평구 진관동, 덕양구 효자동, 강북구 우이동 구역 으로 구분하여 3D모델링 한 것은 Figure 3이다. 이것으로 공원 해제 이후 건축 증가는 북한산국립공원 산악 경관과 대비됨을 직관적으로 인식 할 수 있고 이것이 생태환경에도 부정적 영향을 미칠 수 있는 요인이라고 판단된다. 그러나 이에 대한 보다 실증적 분석에 의한 객관화는 추후 검증이 필요하다.

위에서 기술한 내용은 Jeon et al.(2018)이 농산촌 지역 인 월악산국립공원을 대상으로 하여 제2차 타당성검토의 구역조정 이후 조성된 건축물의 면적, 연면적, 높이에 대한 해제지역과 존치지역을 비교하는 연구결과와 차이가 있었 다. 월악산국립공원의 경우 구역조정(해제)이 건축물 조성 및 규모에 큰 영향을 주지 않은 것이다. 이것은 대도시를 배후에 두고 있는 북한산국립공원의 개발 욕구가 상대적으 로 크다는 것을 나타낸다. 다만 월악산국립공원에서는 해 제 후 공시지가는 상승한 것으로 보고되어(Jeon et al., 2018) 공원구역 해제는 재산 가치를 높이는 것임은 분명한 것 같다.

2) 해제지역과 존치지역의 표준지 공시지가 비교

북한산국립공원 해제지역의 2011년 해제 무렵 공시지가 와 2020년 현재 공시지가 변화를 비교·분석한 결과(Figure 4) 해제지역에서 높은 지가 상승률(해제지역 42.3%, 존치 지역 38.6%)을 나타내었다. 북한산국립공원 포함되는 시도 별 분석 결과 서울은 해제 및 존치지역 전체 공시지가가 평균 55.2% 상승하였고 경기도는 평균 9.4% 상승하여 서 울지역의 공시지가 상승폭이 훨씬 컸다. 주요 지목별 해제 지역과 존치지역 공시지가를 비교한 결과(Figure 5) 전·답 이 가장 높은 증가율을 보였는데 해제지역은 30.3%, 존치지 역은 2.1% 가 올라 ±28.2%의 차이를 나타내었다. 다만 면 적당 지가(원) 증가율이 가장 높은 지목은 대지로써 2011년 해제지역 공시지가는 ㎡당 669,114원에서 2020년 1,027,779원으로 ㎡당 36만원이 상승하여 약 53.6%의 증 가율을 보였다.

이와 같이 국립공원 구역에서 해제 된다는 것은 토지소유 자에게 있어서는 재산가치가 늘어나는 것이고, 앞서 기술한 것과 같이 개발 잠재력이 커지는 것이기에 토지거래도 활성 화 될 수 있는 기회를 얻는 것이다. 그러므로 토지소유자들 은 적극적 공원구역 해제 민원을 제기한다. 보호지역의 중 요성이 어느때 보다 커지고 있는 현실을 고려하여 국립공원 의 가치를 훼손시키지 않는 총면적 유지 정책 방안이 필요 할 것이다. 또 공원내 토지 소유자들이 공원안에서 지속가 능성을 담보할 수 있는 범위내 토지 사용이 이루어 질 수 있는 용도지구 및 시설계획 등의 조정과 같은 대안들을 모 색해야 할 때라 판단된다.