서 론

간척은 새로운 토지를 확보하기 위해 연안이나 호수 또는 강바닥을 메우는 행위를 말한다. 한반도의 간척은 고려시대 몽골이 침입했을 때 식량을 확보하기 위해 강화도 주변에 연안 제방을 축조하여 농지를 조성한 것이 시초로 알려져 있다(Korea Rural Community Corporation, 1995). 그 이후 로도 고려 후기나 조선 전․후기에 간척으로 농경지를 조성 한 기록이 있는 것을 보면 한반도에서는 식량자원인 쌀을 확보하기 위해 간척사업으로 농토를 확장해 왔음을 알 수 있다(Kim, 2020). 한반도의 간척은 고려시대부터 최근 새 만금 사업에 이르기까지 계속 이어졌다.

새만금 사업은 전라북도 군산과 부안을 잇는 대규모 방조 제를 축조한 후 농경지 등을 확보하기 위한 국내 최대의 간척사업이다. 새만금 방조제는 1991년 착공되어 2010년 에 준공되었다. 본래 농경지로 조성되었으나 간척 이후 여 러 차례 정책의 변화로 현재 산업, 관광, 농경, 도시용지 등 다양한 목적으로 활용이 계획되고 있다(Lee, 2003).

새만금 사업은 추진되는 동안 많은 문제를 안고 있었다. 1991년 사업이 착공되고 여러 정부를 거치며 계획이 자주 변경되고 민간투자를 유치하기 위한 기반 시설 조성이 지연 되면서 완공이 늦어졌다(Kim, 2017). 간척으로 해수가 차 단되고 어족자원이 사라지면서 어민들이 생업은 타격을 입 었다. 그리고 갯벌이 사라지면서 생물 서식지가 축소되는 등 생물다양성에도 좋지 못한 영향을 미쳤다. 간척은 서식 지 감소 등과 같이 기존 생태계서비스 기능에 큰 영향을 준다. 새만금 일대는 대규모 간척사업으로 인해 환경적으로 많은 변화를 겪었다. 새만금 사업으로 인해 발생한 생태계 서비스 변화를 파악하려면 해당 지역이 제공하는 생태계서 비스 기능이 조사되어야 한다.

국내의 생태계서비스 신속평가 연구는 주로 기존의 평가 방식에 비해 간편하면서 평가의 신뢰성은 유지하여 환경 계획에 최대한 많은 이해당사자의 관점을 반영하는 것을 추구하였다. Kim(2019)은 신속평가가 여러 이해당사자의 의견을 수렴하여 환경 계획을 설계할 수 있는 이점을 언급 하였다. 이를 바탕으로 하여 안산을 대상으로 생태계서비스 항목 37개의 가치를 평가하였다. Park(2021)은 습지 전문가 와 지역주민을 주체로 하여 충남 습지 세 곳의 신속평가를 진행하였다. 이를 통해 일반인도 평가가 가능한 지표 및 항 목을 개발하여 효율적인 평가를 수행할 수 있도록 하였다. 국외의 생태계서비스 신속평가 연구는 주로 신속평가법이 시간, 비용 면에서 효율적이어서 여러 이해관계자와 정책결 정자(decision-maker)들이 환경 계획을 구상하는 데 도움을 줄 수 있다고 보았다. McInnes(2017)는 스리랑카 콜롬보의 습지를 대상으로 습지생태계 신속평가법(RAWES)을 진행 하였다. 신속평가법이 간편하고 비용 효율이 높아서 제3세 계 국가들의 습지 보호에 도움이 된다는 점을 언급했다. Peh(2013)는 현장에 기반을 둔 생태계서비스 평가법 (TESSA)의 효용성을 주제로 연구를 진행했다. 해당 평가법 이 공급, 조절과 같은 정량화할 수 있는 항목을 대상으로는 적용할 수 있나 문화서비스와 같은 항목에는 적용성에 한계 가 있음을 언급했다.

종합 결과 국내외 생태계서비스 신속평가 연구는 이해당 사자들의 관점에서 해당 지역의 가치를 빠르게 평가하는 효율성에 초점을 두었다. 그리고 평가 결과를 해당 생태계 의 중장기 관리 및 정책에 반영하도록 했다. 본 연구의 대상 지인 새만금은 군산, 김제, 부안의 정책결정자와 지역주민 을 비롯한 여러 이해당사자가 관여하고 있는 지역이다. 따 라서 다양한 이해관계자가 쉽게 이해할 수 있고, 이해관계 자들의 의견을 쉽게 수렴할 수 있는 신속평가기법의 적용이 필요하다. 본 연구는 이를 고려하여 신속평가기법을 적용하 여 새만금 지역의 간척사업 전후 생태계서비스를 평가했고, 평가된 생태계서비스 가치를 간척 전과 유사하게 유지하는 방안을 마련하기 위해 수행되었다.

연구 방법

1. 연구대상지

본 연구대상지는 새만금 농생명용지 및 이곳과 접한 전라 북도 군산, 김제, 부안의 연안 지역을 포괄한다. 대상지는 군산 미성동ㆍ옥서면ㆍ옥구읍ㆍ회현면과 김제 만경읍ㆍ 진봉면ㆍ광활면ㆍ죽산면, 부안 동진면ㆍ계화면이 포함된 다. 새만금 간척지는 내부 토지 291㎢와 담수호 118㎢로 구성되고, 내부 토지 중 94.3㎢는 농생명용지로 활용될 예 정이다(Saemangeum Project office, 2022) (Figure 1).

2. 생태계서비스 평가 방법

생태계서비스 평가는 국립생태원의 습지생태계서비스 신속평가기법(RAWES, Rapid Assessment of Wetlands Ecosystem Service, 2018)을 활용하였다. 습지생태계서비 스 신속평가기법은 2018년 제13차 람사르습지 당사국총회 에서 한국이 제안한 평가 방법으로 국제표준 방법으로 승인 되어 활용되고 있다(Park, 2021). 신속평가기법의 평가표는 Park(2018)의 논문에서 제시된 평가표를 사용하였으며, 평 가항목 26개는 생태계서비스 평가 관련 문헌(Peh, 2013;Jang, 2016;Kim, 2018;McInnes, 2017;Park, 2018;Kim, 2019)을 고찰하고 새만금 지역의 환경 실정을 고려하여 선 정하였다.

새만금의 생태계서비스 평가는 현장 조사 결과를 바탕으 로 생태계서비스 전문가 3인, 농촌관광전문가 3인, 농업전 문가 3인, 연구기관종사자 3인으로 구성된 총 12명의 의견 을 받아 진행하였다. 생태계서비스의 4가지 기능(공급, 조 절, 문화, 지지서비스) 26개 평가항목(공급서비스 8가지, 조 절서비스 8가지, 문화서비스 5가지, 지지서비스 5가지)으로 구분하였다. 공급서비스의 8가지 기능은 담수 공급, 식량 공급, 연료 공급, 섬유 공급, 유전자원 공급, 천연 약품 공급, 장식자원 공급, 점토, 광물, 골재 공급으로 구성된다. 조절서 비스의 8가지 기능은 대기질 조절, 지역 기후 조절, 홍수위 험 조절, 폭풍 위험 조절, 해충 방제, 침식완화, 수질정화, 수분(受粉) 작용으로 구성된다. 문화서비스의 5가지 기능 은 문화유산, 여가/관광, 미적 가치, 지역사회 관계, 교육/연 구로 구성된다. 지지서비스의 5가지 기능은 1차 생산, 영양 분 순환, 물 순환, 서식지 제공, 토양 형성으로 구성된다. 각 평가항목을 지구 수준(Global), 국가 수준(Regional), 지 역 수준(Local)으로 구분하여 항목별로 5단계 척도(++[+1 점]: 매우 긍정적 기여, +[+0.5점]: 긍정적 기여, 0: 무시할만 한 기여, -[-0.5]: 부정적 기여, --[-1]: 매우 부정적 기여)로 평가했다(Figure 2). 평가 대상은 새만금 주변의 토지이용 유형을 염습지, 산림, 농경지, 저수지, 정주지로 구분하여 진행했다. 서비스마다 도출된 값(n)의 합을 전체 서비스 평 가항목 최곳값의 총합(N = 26)으로 나눈 백분율을 환경지 속성지수(ESI : Environmental Sustainability Index)로 산 정하였다(Ramsar Regional Center East Asia(RRC-EA), 2018). ESI 산정식은 다음과 같다.

ni : 각 서비스별 도출 값, N : 각 서비스 평가 최곳값의 총합(26점)

3. SWOT 분석과 델파이 조사를 통한 생태계서비스 증진방안 도출 및 평가

새만금 지역의 생태계서비스 기능을 증진하기 위해 새만 금의 내부요인인 강점(S), 약점(W)과 외부요인인 기회(O), 그리고 위협요인(T)을 서로 연결하는 SWOT 방식을 적용 하여 생태계서비스 증진방안을 도출했다. 다음으로 SWOT 방식의 4가지 전략을 통해 도출한 생태계서비스 증진방안 을 전문가 델파이 조사를 통해 증진방안의 타당성을 객관 화하였다. 델파이 조사는 생태계서비스, 농업, 농촌관광 등 연구주제와 관련성이 높은 전문가 12명을 선정하여 진행하 였다.

델파이 조사는 SWOT 방식으로 도출된 증진방안의 타 당성 정도를 리커트식 5단계 척도에 따라 평가하였다. 타 당성은 Lawshe(1975)가 제시한 내용타당도(CVR: Content Validity Ratio)에 근거하여 응답자 12명 기준, 타당한 응답 이 최소 0.56(56%) 이상일 경우 타당한 것으로 분석하였다 (Table 1).

결과 및 고찰

1. 새만금 지역의 토지이용현황

새만금 지역은 군산, 김제, 부안의 과거 간척이 이루어진 농촌 지역과 새만금 간척사업으로 새로 확보된 농생명용지 (현재는 염습지)로 구분된다. 농촌 지역은 간척 전에 존재했 던 산림과 간척으로 확보된 마을, 농경지, 저수지로 구성되 어 있다.

농촌 지역은 지역과 조성 시기에 따라 구분된다. 지역은 군산, 김제, 부안으로 나뉘고, 조성 시기는 크게 광복 전과 후로 구분된다. 군산에는 불이간척지와 미면간척지가 있다. 불이간척지는 일제강점기에 조성되었지만, 미면간척지는 광복 후 조성되었다. 김제에는 일제강점기에 조성된 진봉, 광활, 화포, 대창간척지가 있다. 부안에는 일제강점기에 조 성된 도선장간척지와 광복 이후 조성된 계화간척지가 있다.

새만금 지역의 산림은 평균 해발고도가 100m를 넘지 않 는 낮은 산지들로 이루어져 있고, 군산의 옥녀봉, 김제의 진봉산 등이 포함된다. 이들 산림지역은 간척이 이루어지기 전에는 섬 지역의 일부였으므로 도서 식생이 잔존하고 있다.

새만금 지역의 저수지는 농업용수 공급을 위해 간척사업 과 동시에 조성되었다. 군산 미성동의 옥구저수지와 부안 하서면의 청호저수지 등이 있다. 두 곳 모두 우리나라의 대 표적인 겨울 철새 도래지로 알려져 있다.

새만금 지역의 논은 농지 확보를 위해 간척된 곳이다. 대부분 평야형 논으로 일부 지역에서는 보리를 재배하여 이모작 형태로 운영하고 있다. 새만금 지역의 논은 황로, 중백로 등 백로류의 서식처이며 겨울철에는 드물게 황새(멸 종위기종 I등급), 흑두루미(멸종위기종 II 등급, 천연기념물 제228호) 등이 관찰된다. 다만, 농약 살포나 제초 등과 같은 관리 강도가 높아 논 습지 식물상이 단순하다.

농생명용지는 새만금 전체면적의 23%를 차지하며 농경 지와 농촌도시, 생태관광지 등으로 활용될 계획이다. 현재 는 간척이 이루어진 지 얼마 되지 않아 육상식물, 염생식물이 혼재하는 염습지의 형태를 띠고 있다(Saemangeum Project Office, 2022).

2. 생태계서비스 평가 결과

1) 토지이용유형별 생태계서비스 평가 결과

생태계서비스 평가는 신속평가기법으로 새만금 지역 5가 지 토지이용유형을 평가, 분석하였다. 새만금 지역 산림은 과거 도서 지역의 일부로 섬 잔존식생이 남아 있어 유전자 원 공급기능을 한다. 서해안 도서 식생은 교육 및 연구자료 의 가치가 매우 높다. 또한 일부 지역은 채석장으로 활용되 고 있고 하천 발원지 역할도 한다. 조절서비스 면에서는 식 생에 의한 공기정화, 홍수조절 기능을 한다. 사찰, 사당 등이 있어 문화유산 기능을 하고 관광지로서의 가치도 가진다. 지지서비스는 산림 식생에 의해 유기물 생산, 물 순환, 서식 지 제공, 토양 형성 기능을 수행하고 있고, 그중에서도 섬 생태계로서의 서식지 역할은 높게 평가된다. 최종 평균 평 가점수는 지역 수준 13.4점, 국가 수준 4.12점, 지구 수준 0.0점으로 평가되었다.

새만금 지역 마을은 소규모 텃밭 작물 재배를 통해 식량을 공급하고 화분매개곤충이 서식하여 수분을 돕는다. 다만, 정주지 특성상 생활하수 배출 등으로 수질정화 기능에서는 다소 부정적으로 기여한다. 그리고 마을은 오래된 정주지라 는 면에서 문화유산으로서 가치가 있으나, 인공생태계이므 로 지지서비스는 미약하다. 최종 평균 평가점수는 지역 수준 2.64점, 국가 수준 0.72점, 지구 수준 0.0점으로 나타났다.

새만금 지역 농경지는 규모가 매우 크고 집약적 형태로 관리가 이루어지므로 식량 공급기능이 매우 크다. 논 습지 에 빗물을 저장하여 담수를 공급하기도 한다. 농경지와 대 상지 식생은 공기정화, 홍수조절, 수질정화 등 다양한 조절 기능을 가진다. 문화서비스 면에서 농경지는 근현대 간척 유산이고, 국내에서는 보기 드문 넓은 평야 경관을 가지고 있어서 관광지로서의 잠재력을 가지고 있다. 또한 향후 지 역 안에 많은 농업생태자원을 보유하고 연구 등을 수행할 예정이다. 지지서비스 면에서 농경지 식생은 유기물을 통한 토양 형성, 동식물 서식지 기능을 수행한다. 최종 평균 평가 점수는 지역 수준 12.88점, 국가 수준 4.76점, 지구 수준 0.84점으로 평가되었다.

새만금 주변 저수지는 간척으로 생긴 농업용 저수지로 담수 공급에 기여한다. 조절서비스 면에서는 온도를 저감하 고, 유량을 조절하여 홍수위험을 줄인다. 또한 근현대 간척 유산이자 수생식물, 물새류가 서식하는 반(半) 자연생태계 이므로 문화와 지지서비스 제공에 기여한다. 최종 평균 평 가점수는 지역 수준 10.22점, 국가 수준 2.70점, 지구 수준 0.0점으로 평가되었다.

새만금 염습지는 최근에 갯벌 매립이 이루어진 간척지이 므로 공급서비스와 문화서비스 제공기능이 미약하다. 다만 갯벌과 기수역 염생식물이 공존하고 있으므로 공기정화, 수 질정화, 침식완화 등 조절 기능을 가진다. 그리고 염습지 생태계로서 토양 형성, 영양물질과 물 순환 기능 및 생물 서식지 기능과 같은 지지서비스를 수행한다. 최종 평균 평 가점수는 지역 수준 11.48점, 국가 수준 4.24점, 지구 수준 0.0점으로 평가되었다(Table 2).

2) 환경지속성지수(ESI) 분석

생태계서비스 신속평가 도구를 적용하여 평가한 결과를 바탕으로 새만금 전체 지역의 환경지속성지수(ESI)를 분석 하였다. 그 결과 최종 평균 점수는 10.62점으로 평가되었고, 전체 ESI는 40.85%로 산정되었다(Table 3). 이 결과는 서비 스 분야별로 살펴보면 공급서비스 ESI 36.23%, 조절서비스 ESI 58.76%, 문화서비스 ESI 65.30%, 지지서비스 ESI 44.00%로 분석되어 문화서비스가 가장 높았고, 공급서비 스가 가장 낮았다. 공급서비스와 지지서비스 외 다른 서비 스의 ESI는 50%를 상회하여 공급서비스와 지지서비스가 새만금 지역 전체 생태계서비스 ESI를 50% 이하로 평가되 도록 하는 주요원인인 것으로 나타났으며 특히 공급서비스 의 영향이 컸다. 이것은 새만금 지역이 향후 공급서비스 증 진방안을 체계적으로 마련하여 중점 추진하는 것이 필요한 것을 보여준다.

3) 새만금 농생명용지 조성 전후의 생태계서비스 평가 비교

새만금 지역 간척 전후의 생태계서비스 평가 결과를 비교 하기 위해 간척 이전의 갯벌과 간척 이후 현재 농경지로 활용되고 있는 일부 지역의 생태계서비스를 비교하여 평가 하였다(Table 4). 간척전 새만금 갯벌은 다양한 어족자원과 염생식물 등으로 식량 공급기능 가치가 높았다. 조절서비스 면에서는 연안습지로서 기후조절, 폭풍조절, 수질정화 등 기능이 높았다. 그리고 해안생태계로서 미적 가치가 높고 관광지로 이용되었으며 교육ㆍ연구대상 등 문화서비스 기 능도 우수하였다. 특히 습지 특성상 영양물질과 물의 순환, 동식물 서식지 제공 등 지지서비스 기능은 매우 높았다. 간 척 후 새만금 농경지는 농작물, 담수 공급 및 홍수조절 기능 을 가진다. 그리고 근현대 간척 유산이자 넓은 지평선 경관 등 문화적 가치도 크다. 또한 식생이 자라는 반자연생태계 로서 토양 형성, 영양물질과 물순환, 논 습지 생물들의 서식 지 제공과 같은 기능을 수행한다.

간척 전 갯벌과 간척 후 농경지에 대한 생태계서비스 평 가 비교 결과, 간척 이후 새만금은 축소된 어족자원 대신 농경지 작물 생산량의 증가로 식량 공급기능은 소폭 증가하 였다. 조절서비스는 연안습지의 소실로 기능이 크게 하락하 였다. 문화서비스 면에서는 간척 전과 유사한 수준의 기능 을 제공하고 있다. 반면 서식 생물이 줄어들면서 영양물질 순환 및 동식물 서식지 제공기능은 크게 하락하였다. 전체 생태계서비스 평균값은 16.82에서 12.88로 감소하였고, 환 경지속성지수(ESI)는 64.69%에서 49.54%로 감소하였다. 감소에 가장 큰 영향을 준 것은 지지서비스와 조절서비스로 서 지지서비스는 간척 전 4.38에서 간척 후 2.58로 감소하였 고 조절서비스는 5.96에서 3.54로 감소하였다. 따라서 향후 지지서비스와 조절서비스의 증진작업이 필요하고, 공급과 문화서비스에서 추가적인 증진 활동을 통해 간척 이전과 유사한 환경지속성지수를 유지하는 것이 새만금 지역 생태 계서비스 관리의 과제인 것으로 나타났다.

3. 간척 이후 생태계서비스 증진방안 도출

1) 간척 이후 생태계서비스 증진방안

새만금 농생명용지 조성 계획과 군산, 김제, 부안의 환경조 건을 바탕으로 대상 지역의 내외부 현황을 분석하였다(Table 5). 내부요인으로 새만금 농생명용지의 강점(S)은 넓은 농경 지, 광활한 지평선 경관, 안정된 농업 기반, 근현대 농업 유산을 가지고 있다는 점이다. 약점(W)은 인구 고령화, 지역 기반 생태관광 운영역량 부족, 간척으로 인한 생물다양성 감소 등이다. 외부요인으로 기회(O)요소는 기후변화로 인한 식량자원 확보 필요성 증가 및 농촌에 관한 관심 증가, 인근 지역으로 농촌진흥청 이전됨에 따라 인근에 농업 연구시설 이 풍부하게 갖춰져 있다는 점, 인근 선유도와 변산반도의 관광이 활성화되어 있다는 점 등이다. 위협(T)요인은 대상지 에 대한 관광지 인지도가 낮고, 대규모 간척사업으로 인한 자연환경 훼손으로 인해 대중 인식이 나쁘다는 점 등이다.

이와 같은 분석 결과에 기반하여 새만금 농생명용지의 SO(강점+기회), ST(강점+위협), WO(약점+기회), WT(약 점+위협) 전략을 도출하였다(Table 6).

2) 새만금 지역 생태계서비스 증진방안에 대한 델파이 조사 결과

도출된 새만금지역 생태계서비스 증진방안에 대한 델파 이 조사 결과는 다음과 같다. 증진방안 13개 항목을 대상으 로 타당성을 검증한 결과 모든 항목에 대해 타당함(4점)이 나 매우 타당함(5점)으로 평가한 경우가 56%가 넘어 증진 방안에 대한 델파이 조사 결과는 타당한 것으로 수렴되었다 (Table 7).

4. 연구 결과 논의

본 연구는 새만금 지역의 간척 전후 토지유형별 생태계서 비스와 환경지속성지수를 평가하고 그에 따른 증진방안을 마련하기 위해 수행되었다. 새만금 지역의 생태계서비스와 환경지속성지수는 간척 전에 비해 감소한 것으로 나타났다. 간척 전과 간척 후의 생태계서비스는 지지서비스와 조절서 비스가 크게 하락한 것으로 평가되었다. 이것은 간척사업 전 이 지역의 갯벌이 가지고 있는 생물서식처로서의 지지서 비스와 물질과 물 순환 등의 조절서비스 기능이 컸기 때문 이다. 반면 문화서비스의 기능은 큰 변화가 없었다. 현재 상황에 대한 환경지속성지수 평가에서는 공급서비스와 지 지서비스가 부족한 것으로 나타났다. 특히 공급서비스가 적 은 것으로 나타나 향후 공급서비스 증진방안을 체계적으로 마련하여 중점 추진하는 것이 필요한 것으로 분석되었다. 따라서 새만금지역의 생태계서비스와 환경지속성지수 개 선을 위해서는 사업의 애초 목표였던 식량 생산과 같은 공 급서비스 증진에 집중하는 것이 필요하다.

이런 점을 고려하여 SWOT 분석을 통해 13가지의 생태 계서비스 증진방안을 도출하였다. 이를 델파이 조사를 통해 타당성을 확인한 결과 모두 타당한 것으로 수렴되었다. 향 후 새만금 지역에서 생태계서비스 증진사업을 추진할 때 갯벌과 같은 간석지 감소로 발생한 생태계서비스 저하의 문제를 극복하고, 공급과 문화 등 새로운 영역에서 생태계 서비스를 증진시켜 간척 전과 유사한 생태계서비스 가치를 유지하는 것이 필요하다.

신속평가법을 보완하여 평가의 객관성을 높이는 것도 고 려할 필요가 있다. Park(2018)은 대상지의 규모, 유형, 서비 스 항목의 중요도에 따라 가중치를 부여해서 생태계서비스 평가를 진행하는 것을 제안했고, Kim(2019)은 신속평가법 외에도 모형과 통계자료를 이용한 정량평가가 상호보완적 으로 생태계서비스 평가에 사용될 수 있음을 언급했다. 본 연구는 신속평가법과 SWOT 분석법을 통해 다수의 의견이 반영되어 신속한 의사결정에 도움이 될 수 있는 생태계서비 스 평가 및 증진 결과를 제시했다. 이러한 평가는 새만금 농생명용지 한 곳에만 적용되었지만, 다른 대상지에도 적용 할 수 있도록 대상지의 환경에 따라 생태계서비스 항목의 가중치를 다르게 설정하고, 해당 지역의 생물상 현황 자료 처럼 신속평가 시행 전에 평가참가자들이 평가에 반영할 수 있는 배경 자료가 제공된다면 현재보다 완성도가 높은 평가가 이루어질 수 있을 것으로 생각된다.