서 론

자연공원은 보호지역이며 그중 가장 보호 가치가 큰 유형 은 국립공원이다. 세계적으로 토지 이용의 급격한 변화, 자 원의 집약적 이용, 기후변화, 환경오염, 외래종의 침입 등으 로 생물다양성이 빠르게 손실되고 있다(IPBES, 2019). 따 라서 보호지역 지정과 관리는 지구 생태환경 보전을 위한 핵심 접근 방식이며 자연생태계의 생물종보호, 기후위기 대 응의 가장 효과적 방법으로 인식되고 있다(Chape et al., 2005; Leverington et al., 2010). 보호지역 지정·관리가 강 화되고 있고 국가, 지역, 범지구적 수준에서 보호지역 강화 전략 수립 및 확대를 모색하고 있다(KNPS, 2015). 생물다 양성 협약(CBD)은 보호지역 확대를 권고하고 있는 바, 2022년 당사국총회에서 K-M GBF을 채택하면서 각 국가 는 2030년까지 육상 및 해상면적 30%이상을 보호지역으로 지정해야 한다(CBD, 2023).

자연공원 면적은 8,076(해상 3,142)㎢로 전체 보호지역 에서 차지하는 비율은 국립공원 16.92%, 도립공원 2.60%, 군립공원 0.59% 총 20.11%이기 때문에 우리나라에서 가장 중요한 보호지역이다(KDPA, 2022). 뿐만 아니라 국립공원 을 비롯한 자연공원은 백두대간보호지역, 생태·경관보전지 역, 문화재보호구역, 야생생물보호구역, 산림보호구역 등 다른 유형의 보호지역이 중복 지정되어 있어 핵심 보호지역 이라 할 수 있다(Cho, 2015). 우리나라의 주요 생태축이자 단일 보호지역중 면적이 가장 큰 백두대간보호지역에 국립 공원 8개소, 도립공원 1개소, 군립공원 1개소 총 8개 자연공 원이 분포하고 있는 것으로도 알수 있다. 자연공원 중 국립 공원의 중요성은 특별하다. 생물다양성, 문화유산의 보고이 자 국민들이 가장 선호하는 여가휴양지이고, 일제강점기를 거쳐 산업화 이후 절멸했거나 멸종위기에 처한 종의 복원 가능성이 있어 관련사업을 추진하고 있는 곳이다. 이용이 아닌 엄정한 보호를 요구하는 보호지역이 적은 우리나라 상황을 볼 때, 국립공원은 보전 강도를 가장 강하게 요구하 는 곳이면서 국민이 가장 선호하는 여가 휴양지이다. 즉 ‘보 전을 전제로 한 이용’을 위한 정책이 반영되어야 하는 곳이 국립공원이다(Cho, 2022).

본 연구에서 다루고자 하는 공원 재계획은 자연공원법에 서 규정하는 타당성조사에 따라 시행한다. 도립･군립공원 은 필요시 5년마다 할 수도 있지만 10년이 기본이다. 국가 가 관리하는 국립공원은 1985년 공원재계획이 법제화 되고 (Cho, 2019) 민주적 정부가 들어선 이래 공원내 토지를 소 유한 주민들이 공원에서 해제시켜 달라는 민원이 제기되면 서 10년 마다 사회적 갈등이 재현되고 있다. 지방정부가 관리하는 도립･군립공원은 국립공원에 비해 해제 요구 민 원의 강도가 적다. 이것은 국가에 의한 규제, 정확히는 자연 공원법에 따른 법적용을 명확히 하지만 지방정부는 여러 이유로 규제의 강도가 낮다고 인식하기 때문이다.

우리나라 국립공원 구역 해제 요구는 공원 편입 사유지가 행위 제한을 받아 재산권이 침해 되었다는 주장에서 비롯되 었다. 보호지역 확대와 효과적 관리가 요구되는 시대에, 재 산권 침해 갈등이 보호지역 제척으로 이어지도록 하는 것이 적절한 보호지역 관리 정책인지에 대한 평가가 있어야 한다 고 본다. 그동안 국립공원 등 자연공원에서 공원재계획중 구역의 조정검토와 관련한 연구는 다른 연구 분야에 비해 적지만, 두 가지 주장이 있다. 하나는 공원구역 해제로 재산 권 침해 문제를 해소하고 지역발전에 기여 한다는 것이다 (Jeong, 1998; Kim et al., 2016). 또 하나는 구역 해제가 생태환경 문제를 발생 시키므로 다른 정책 대안 모색이 필 요하다는 관점이다(Hong et al., 2013; Jeon et al., 2018; Cho, 2021). 법령상 타당성조사는 공원용도지구 및 시설계 획 그리고 구역이 적합하게 설정 되었는가를 검토해야 한 다. 그러나 실제로는 민원요구 사유지 그리고 지자체가 지 역 개발을 위해 필요한 토지를 해제시키기 위한 수단이 되 고 있다. 또 10년마다 기계적으로 조사를 시행하고 있는 것이 현실이다. 요구 지역 해제가 이루어지지 않았을 때 공 원관리청과 끊임없는 갈등을 불러 일으키기도 한다. 그럼에 도 이런 문제를 해결하고자 하는 정책은 수립하지 않고 있 다. 이런 관점에서 그동안의 타당성조사 기준과 방법이 어 떻게 정립되었는지 검토할 필요성이 있다. 본 연구는 국립 공원 재계획(제1차~제3차)의 구역조정이 어떻게 진행되어 왔는지를 살펴보고, 대규모 구역조정을 실시한 제2차, 2차 타당성조사 기준과 방법을 분석하여 적절성을 파악하는 것 을 목적으로 하였다.

연구방법

1. 연구대상지

타당성조사중 구역조정 기준과 방법 분석 대상 국립공원 은 산악형인 설악산, 가야산, 주왕산 국립공원으로 하였다. 설악산은 1970년 세계적 국립공원 조성을 목적으로 5번째로 지정된 우리나라 대표 공원으로 IUCN 카테고리 Ⅱ이고, 녹색목록(Green List) 인증공원이다. 백두대간 생태축에 있 는 10개 자연공원 중 하나이며 생태계와 생물다양성, 경관 및 문화자원이 풍부하다. 내설악과 외설악으로 나뉘며 동해 안 관광, 강원도 내륙관광의 거점지역이기 때문에 구역조정 민원이 매우 많았고, 대규모 관광 인프라로써 공원시설인 삭도 설치 요구 논란이(KBS News, 2021) 있었던 곳이다. 가야산은 1972년 9번째로 지정된 공원으로 산악형이면서 우리나라 삼보사찰중 법보종찰 해인사(HAEINSA, 2022)를 포함하고 있어 자연생태계 뿐 아니라 문화유산이 풍부하며 경관이 수려한 경상남도의 대표 국립공원이다. 주왕산은 1976년 12번째로 지정 되었으며 전통지리인식 체계중 13정 맥의 하나로, 가장 긴 산줄기인 낙동정맥에 분포하는 경북 생태계의 중심이며 경북내륙의 주요 여가 휴양지이다(Korean Forest Service, 2023).

2. 분석방법

본 연구에서는 1단계로 국립공원 제1차~제3차 타당성조 사 구역조정의 주요 내용을 비교 분석하는 것으로 하였다. 타당성조사 시행을 위한 기준과 방법 연구(Ministry of Environment and KEI, 2008;2019)에 이미 나와 있는 것이기 는 하나, 타당성조사가 어떻게 시작되었고, 그 과정에서 어떤 결과가 나타났는지를 파악하는 것은 중요하고 향후 관련 정책 개발에 활용할 수 있기 때문이다. 2단계로 공원구역이 크게 변화되었던 제2차 타당성조사와 해제 민원이 크지 않을 이라고 예측했으나 실제로는 그렇지 않았던 제3차 타당성조 사 기준과 방법을 Ministry of Environment and KEI(2008), Ministry of Environment and KEI(2019)을 활용하여 비교 분석하였다. 3단계에서 구역조정 기준과 방법의 적절성 분석 을 위해 연구대상지의 제2차 타당성조사 후 구역을 대상으로 하여 제2차와 제3차의 기준과 방법 적용 결과를 비교 분석하 였다. 연구대상지 구역에 제2차 방법 즉, ‘기준에 따라 해제대 상지가 정해지면 생태기반평가를 하는 절대평가 방식’을, 동일 대상지에 제3차 타당성조사의 방법인 ‘구역조정을 위한 생태기반평가로 상대적 등급을 결정하는 상대평가’ 방식을 적용하여 비교 분석하고자 하였다. 절대평가와 상대평가를 규정한 것은 제2차와 제3차의 구역조정 내용을 검토한 결과 나타난 특징이기 때문에 본 연구자가 명명한 것임을 밝힌다. 생태기반평가를 위한 분석은 제2차와 제3차 활용 주제도로 ArcGIS 10.5를 이용하여 래스터 형태의 중첩기법(Overlay) 을 적용하였다.

결과 및 고찰

1. 국립공원 재계획중 구역조정

자연공원법의 공원재계획 관련 내용을 살펴보면, 1986년 12월 31일 법 개정으로 타당성조사를 통한 공원재계획 근 거가 신설되었다. 이것이 사실상 제1차 공원계획 타당성조 사(공원재계획)이다. 그러나 환경부는 이를 인정하지 않고 있다. 건설부가 자연공원 주무부처였던 시기의 사안이었기 때문인지는 모르겠지만, 당시 공원재계획과 관련한 문헌을 찾을 수 없기 때문으로 판단되나 개정 법 내용을 보면 최초 의 공원재계획 규정임은 분명하다.

신설내용은 제13조(공원계획의 변경 등) 제1항에 ‘공원계 획의 변경은 공원계획의 결정절차에 따라 행한다. 다만, 국토 건설종합계획법 제7조의 규정에 의한 국토건설종합계획심 의회에서 의결된 특정지역계획에 의한 변경이나 대통령령이 정하는 경미한 사항에 대한 변경은 공원관리청이 다른 절차 없이 이를 행할 수 있다.’, 제2항 ‘공원계획은 결정된 날로부 터 10년마다 그 타당성 여부를 검토하여야 하며 공원계획의 변경에 있어서 이를 반영하여야 한다’고 규정하여 공원계획 타당성 검토를 명문화 하였다. 그러나 1987~1994년까지 기 지정된 공원재계획 사례는 찾아볼 수 없다.

1995년 12월 30일 법 개정으로 제13조(공원계획의 변경 등) 제2항이 신설되었다. 제2항은 ‘공원계획은 결정된 날로부 터 10년마다 그 타당성 여부(공원구역에 대한 타당성 여부를 포함한다)를 검토하여야 하며 공원계획의 변경에 있어서 이 를 반영하여야 한다’고 규정하여 최초로 구역조정이 언급되 었다. 당시 공원관리청은 내무부였다. 1995년 법이 개정되자 1996년 7월 국회의원모임 ‘국립공원발전연구회(회장 권익 현, 한나라당 의원)’가 창립되었다. 창립총회에서 ‘국립공원 으로 묶어만 놓고 개발은 등한시해 현재 국립공원 중 상당수 가 관광지로써 매력을 상실하고 있다. 더욱이 개발제한구역 이 많아 주민불편만 가중되는 등 대책 마련이 시급하다’고 발언하였다. 이후 1997년 3월 내무부는 당시 20개 국립공원 의 경계와 용도지구 실태를 조사해 1998년까지 재정비하는 내용의 ^｢국립공원 재정비 기본계획_｣을 마련하겠다고 하면서 10년마다 국립공원 구역이 해제되는 형태의 국립공원 계획의 타당성을 검토하기 시작하였다. 이후부터 공원재계획은 ‘구 역조정’으로 인식되었다. 우리나라 국립공원의 보전･관리 핵심은 용도지구와 시설계획임에도 구역조정(해제)에 초점 을 맞춘 계기라 하겠다. 이때의 공원관리청은 내무부였다.

내무부 주도로 국립공원 구역조정이 시작하게 되었으며 1998년 구역조정중에 공원관리청이 환경부로 바뀌고 2003년 마무리하였다. 이것을 소위 ‘제1차 국립공원 구역조정’이라 고 불렀으며 다른 유형의 자연공원 에서도 구역조정을 중심으 로 한 공원재계획을 하기 시작했다. 구역조정은 ① 국립공원 구역이 개발 및 이용 지향적 정책에 기반하여 지정되었고 정확한 실태조사와 타당성 분석 없이 설정되었고, ② 관리면 적이 과다하며 불합리한 구역설정 등으로 효과적인 공원관리 가 어렵고 공원구역 내 주민 및 토지소유자의 토지이용 활동 제약으로 민원발생 등 공원관리 업무에 막대한 지장을 초래하 고 있으므로, ③ 합리적 구역조정으로 민원발생 소지를 줄이 고 사유재산권 행사의 불필요한 제약을 개선하여 국립공원 관리업무의 효율성을 제고하기 위한 것이라 하였다(Ministry of Environment, 2003). 제1차 구역조정 결과 해제 면적은 51.389㎢, 편입면적은 184.728㎢로 133.339㎢의 공원면적 이 증가되었다. 당시 세계적으로 보호지역 면적이 확대되는 분위기에서 공원구역을 축소하는 것에 대한 부담으로 총량을 유지하는 기준을 설정하였고, 사유지가 아닌 국공유지의 편입 을 유도한 것이 면적 증가 요인이었다.

2008년 환경부는 ^｢국립공원 타당성조사 기준 및 자연공 원 제도개선 마련_｣연구 용역의 기준과 방법을 적용하여 제2 차 구역조정을 실시하였다. 그리하여 2011년 육상공원 당 초 면적기준 1.7% 감소(3,894.108㎢에서 3,827.173㎢로) 하였고 공원 내 가구 수 90%, 인구수 91% 감소(24,776가 구, 58,392명 → 2,471가구, 5,188명) 결과를 고시하였다 (Ministry of Environment and KEI, 2019). 2019년 환경부 는 ^｢제3차 국립공원 타당성조사 기준 및 자연공원 제도개선 마련_｣연구 용역으로 기준과 방법을 만들고 2020년부터 국 립공원 구역 조정을 실시하였다. 2017년 자연공원 제도도 입 50년을 맞이하면서 미래 자연공원 보전･관리 방향을 환 경부, 전문가, 시민단체 등이 다양한 채널로 논의하였다. 이 과정에서 그동안의 공원계획 타당성조사가 구역조정만을 관심에 두었기 때문에 자연공원 제도의 이념과 가치를 훼손 한다는 비판이 제기되었다(Hong, 2023). 그리하여 구역조 정 대신 제3차 공원계획 타당성 검토를 강조하면서 계획의 방향을 ① 국립공원은 생물다양성의 보고이며 세계에 국내 보호지역 면적 확대를 약속한 바 국립공원구역은 적극적인 복원·확대 필요, ② 공원구역은 생태적으로 우수한 곳을 발 굴하여 편입을 검토하고 해제는 공원으로 가치가 낮다고 평가·입증된 지역에 한해 총량 범위 내에서 검토, ③ 지역사 회 협력 증진 및 주민편의 배려를 위한 대체편입지 발굴방 안, 제도개선 사항 등도 검토하는 것으로 하였다(Ministry of Environment , 2022). 방향성은 제 1, 2차 타당성조사 때와 차이가 있었다. 생물다양성 보전, 보호지역의 확대 필 요성을 강하게 언급하고 해제 요구 민원을 완화하기 위해 지역사회와의 협력, 주민편의 배려, 제도개선 사항을 제시 한 것이다. 그러나 공원내 토지 소유자들의 구역 해제 요구 는 더욱 커져, 실상 구역조정이 최대의 이슈가 되었다(Cho, 2021). 제1차~제3차 국립공원 타당성 조사 결과 국립공원 의 면적은 증가하였으나 공원구역 내 거주 주민·가구수는 감소하였다. 토지소유별로는 국공유지 면적을 증가하였으 나 사유지(私有地, 寺有地) 면적은 감소하였다.

제1차 국립공원 타당성 검토는 ‘구역조정’을 최초 실시하 여 30년간 사유재산권 침해를 인정하지 않았던 부분을 정리 하고자 한 것은 의미가 있었다고 본다. 그러나 공원용도지구, 공원시설 등에 대한 근본적 검토 없이 ‘국립공원 내 거주하면 서 겪었던 규제와 불편, 이로 인한 민원 해결’에 중점을 둔 공원계획 타당성 검토였다는 한계가 있다(Hong, 2023). 제2 차 구역조정도 마찬가지다. 국립공원의 마을을 대부분 공원 구역에서 빼내면, 문제가 해결될 것으로 생각하고 공원내 마을과 인접한 사유지 해제에 중점을 두었으며 집단시설지구 를 제척시키는 재계획이었다. 따라서 제3차 타당성조사 부터 는 민원 발생은 없을 것으로 생각했으나 예상은 빗나갔다. 제3차 공원재계획에서 사유토지 제척 요구가 더욱 커졌기 때문이다. 제3차 타당성 검토 기간에 자연공원법 개정으로 사유토지 매수 청구기준을 완화하고(Ministry of Environment, 2020), 이를 현실화 하고자 2021년 사유지매수 예산도 크게 늘려(Money S, 2021), 재산권을 적극 보장하려 하였으나 실효를 보지 못했다고 판단된다.

우리나라와 같이 국립공원 내 사유지 비율이 높고 토지를 중요한 재산으로 여기며 토지소유 욕구가 큰 나라에서는 사유 지가 모두 해제되기 전까지 민원은 끊이지 않을 것으로 보인다. 앞으로 공원재계획이 민원 발생 해소에 몰두한다면 보호지역 으로서 국립공원은 지정 의미를 잃을 수밖에 없을 것이다.

2. 공원재계획(제2차, 3차) 기준과 방법 비교

제2차와 제3차 국립공원 재계획은 ① 공원재계획을 위한 타당성조사 방향 설정, ② 타당성조사 기준 설정, ③ 공원재계 획 방법 설정(생태기반평가와 공원시설 평가), ④ 타당성조사 의 순으로 진행하였다. 타당성조사는 다음의 세 부문, ① 구역의 조정(편입･해제), ② 용도지구 조정, ③ 시설의 조정을 포함하였다. 구역과 용도지구 조정은 생태기반평가로, 시설 조정은 제2차에서는 평가 없이 시행하였고 제3차에서는 공원 시설 적정성평가로 하였다(Ministry of Environment and KEI, 2008;Ministry of Environment and KEI, 2019). 또한 제3차에서는 용도지구 조정과 관련하여 산림청과의 협의를 진행한 것이 제2차와의 차이였다.

제2차에서는 구역을 포함한 용도지구 타당성조사도 진행 하였으나, 실질적으로는 구역조정 위주의 공원재계획이었 다. 제3차에서는 용도지구 조정을 위한 평가에 상당한 시간을 투여하고 관계부처(산림청)와의 협의도 오랜시간 진행하였 으며 시설조정을 위한 적정성평가도 시행하였지만, 중심은 여전히 구역조정이었다고 판단된다. 추진과정에서 공원사무 소와 지역주민 및 지자체와의 협의를 위한 지역협의체를 구성하여 의견수렴을 하도록 하였고, 제3차에서는 공원재계 획 과정에서 나타나는 갈등조정 기능을 부여한 총괄협의회를 구성하여 운영하였다. 이 외 법에서 정한 행정절차(주민설명 회 및 공청회, 지자체 의견수렴, 관계 부처협의, 국립공원위원 회 심의, 공원계획 변경･결정고시)가 이루어졌다.

공원재계획 타당성조사의 시기별 기본방향은 유사하였 는데 제2차, 제3차 기준에서(Ministry of Environment and KEI, 2008;Ministry of Environment and KEI, 2019) 모두 공원면적 총량을 유지하기 위해, 구역의 해제면적 이상을 편입하도록 하였다. 그러나 이에 대한 공원내 토지소유자들 과 지자체의 반발이 커지자 제3차에서는 ^｢자연공원법_｣ 제8 조에 따라 군사목적 등 불가피한 경우 외에는 구역축소가 불가하므로 지역 요청에 따라 공원가치가 유지되는 일부 구역을 해제하려는 경우 대체 편입이 필요하다고 하였다 (Ministry of Environment, 2021). 이것은 실질적으로 공원 면적 축소가 아닌 동일면적 이상을 확보하고자 하는 것으로 총량제와 차이가 없다. 제2차에서는 주민 집단거주지는 해 제함을 원칙으로 하여 마을지구와 집단시설지구를 대부분 해제하도록 한 것이 제3차와 달랐다. 또 제3차에서는 생태 계보전 및 복원 강화를 위해 ‘공원자연보존지구’를 확대하 겠다는 것이 제2차와 다른 것이었다.

제2차, 제3차의 공원재계획 중 구역조정 편입기준은 거 의 같았다. 지형적으로 연결되는 보전가치가 높은 곳, 생태 경관･문화자원의 가치가 우수한 곳, 해양성 조류 또는 포유 류의 집단서식지 및 산란지로 이용되는 곳, 물새류의 집단 도래지 등이다. 제2차에서는 그 밖의 공원자연보존지구 지 정 기준에 준하는 지역을 포함하도록 하였으나, 제3차에서 는 자연공원법 상 국립공원 지정 기준에 준하는 지역을 편 입하도록 한 것이 차이였다.

해제기준은 제2차와 제3차의 차이는 크지 않았다(Table 2). 자연자원으로 보전가치가 낮고, 공원 이용목적에 적합하 지 않은 지역을 해제 대상지역으로 하였으며 공원경계부와 내부의 집단화된 마을이나 시설지구, 도로･하천･호소 등으 로 단절된 파편화 지역을 해제할 수 있도록 하였다. 제2차 때의 기준을 제3차 때 보완한 것은 공원구역 존치 요구 지역에 대한 방안으로 해제기준에 부합되나 지역주민 등 이해관계자 가 적정한 절차에 의해 국립공원 존치를 원하여 해당 지방자 치단체장이 요청하는 경우 존치 가능하도록 한 것이다. 제2차 공원재계획에 따른 구역조정 이후 지역주민 지원사업 대상 마을은 공원구역 해제에서 원칙적으로 제외하되, 거주민 대 다수가 해제를 원하여 해당 지방자치단체장이 환경부에 해제 를 요청하는 경우 해제적합성 평가로 결정하도록 하였다. 이것은 제2차 타당성조사로 주민들이 많이 거주하던 공원마 을지구와 집단시설지구를 대부분 해제하였으므로 공원구역 제척의 요구가 적을 것이라는 공원관리청의 판단 때문이었 다. 제2차 기준과 동일하게 해도 문제가 없을 것이므로 보존 을 지향하는 용도지구를 늘려 국립공원의 보전 중심 관리를 하겠다는 의지가 담겨진 것으로 볼 수 있다.

타당성조사 방법으로 제2차 공원재계획 때부터 실시한 생태기반평가 내용을 정리한 것은 Table 3이다. 제2차와 제3차의 가장 큰 차이는 평가에 도입한 주제도가 제2차는 생태자연도, 임상영급, 집수역, 문화재지역지구도, 수산자 원보호구역의 5개 주제도, 3차는 서식지기반, 원시성, 보호 지역, 경관･지질･지형 및 문화자원의 4개 대분류군 총 19항 목 주제도를 활용하였다. 제2차는 해제와 편입 기준에 부합 되는 곳에 절대평가 방식의 생태기반평가를 적용하였고, 제 3차는 생태기반평가에 대한 상대평가 방식을 적용한 후 해 제 편입 대상지역에 기준을 적용하도록 하였다. 제2차에서 는 생태자연도, 임상도, 집수역이라는 공통 주제도 평가를 하여 생물·비생물 자원의 서식·분포 중요도 보다는 전반적 인 생물서식처로 공간적 개념의 평가항목이 설정되었다. 해 당지역이 서식처로 얼마나 큰 보전가치를 지니고 있는가 ? 라는 잠재 가치 평가 개념의 방법이었다. 전국 국립공원의 가치를 동등하게 판단하여, 일정 평가기준 이상의 지역은 모든 공원이 동일한 배점이 이루어지도록 한 것이다.

제3차 국립공원 타당성조사는 공원이 서식처 등과 같은 공간적 개념과 더불어 실제 조사·모니터링에 의한 서식 생 물종이 얼마나 많이 밀집되어 있는 중요한 지역인가 ? 얼마 나 희귀하고 중요한 생물종이 서식하고 있는 중요한 지역인 가 ? 등에 대한 가치판단 근거를 추가하여 실제 생물종 생 육･서식지의 양적·질적가치를 판단하고자 하였다. 그리하 여 해당 공원을 보전가치가 높은 지역과 낮은 지역의 구분 을 상대적으로 비교하였다는 측면에서 ‘모든 공원 구역은 가치가 높다’라는 전제가 깔려 있었다고 볼 수 있다.

제2차 타당성조사 시 수행한 생태기반평가는 A~E등급(5 개 등급화)하여 가치판단을 수행하였으며, D등급과 E등급을 공원구역에서 해제 검토대상으로 판단하였다. 다만 등급별 점수화 구분방식은 C등급(>67.6~82.4) 구간을 폭넓게 정하 여 중립지역으로 도출될 있도록 유도하였다. 일반적인 정규 분포의 확률 분포(비율 A:10%, B:20%, C:40%, D:20%, E:10%)를 적용하여 생태적으로 중립지역등급인 C등급역을 두텁게 하여 단편향하는 경향성을 배제하고자 하였다 (Ministry of Environment and KEI, 2008). 이를 다시 해석하 면 생태기반평가를 통한 의사결정의 판단기준이 한쪽에 치우 치지 않고, 중립적 결과를 지향하도록 설계한 것이며, 생태기 반평가에 의한 결과 등급이 해제대상을 설정하기 위한 절대 적인 판단기준으로 제시할 수 없음을 인정한 것으로 보인다.

제3차 타당성조사에서는 종래의 인위적인 정규분포화를 배제하고 각 공원별 특성이 배점을 통하여 표출됐다는 가정 하에, 나타난 최종점수의 리스케일링(상위 10%, 50%, 70%, 90%)을 이용하여 해당 공원별 상대평가를 수행하도 록 하였다. 리스케일링 비율로 상위 70%이상 지역을 해제 검토와 무관한 지역으로 설정하여 2차 타당성조사 결과 활 용 방식 보다 최소한의 해제 범위를 추출하도록 의도 한 것으로 볼 수 있다. 다만, 실제 해제검토가 가능한 하위 10% 의 비율은 설정하였다. 결과적으로 일반적 공원의 절대평가 방식(2차 타당성조사)의 생태기반평가 결과보다 높거나 낮 았기 때문에 사실상 해제검토를 위한 공간적 비율 면적에 있어서는 큰 차이를 나타내지 않도록 했다고 판단된다.

요약하면 제2차의 경우 해제는 타당성조사를 실시하여 일정점수 이하를 해제하도록 하였고, 자연성평가를 실시하여 일정점수 이상을 편입하도록 하였다. 제3차는 생태기반평가 점수 하위 10%미만을 도출하고 이 지역에 대해 해제 적합성 평가를 실시하여 일정점수 이하를 해제하도록 하였다. 생태기 반평가 점수 상위 50%이상을 편입대상으로 도출한 후 편입적 합성 평가를 실시하고 일정점수 이상을 편입하도록 한 것도 차이였다. 편입검토 대상은 공원면적 150㎢이상 공원은 경계 외곽 1㎞내, 150㎢미만 공원은 0.5㎞내로 차등화 하였다. 편입과 해제를 위한 평가에 있어 제2차, 제3차 모두 중립 점수의 경우 전문가 의견을 반영하도록 하였다.

이상의 내용을 볼 때 제3차의 구역의 조정 평가 방법이 절대평가에서 상대평가로 바뀐 것을 차이점으로 볼 수 있으 나, 제2차와 제3차 공원구역 조정을 위한 기본방향, 추진절 차 그리고 기준과 방법은 유사하다. 이렇게 된 결정적 이유 는 공원관리청인 환경부가 제2차 구역조정으로 사유토지 소유자들의 민원을 거의 해소했다는 인식에서 구역조정은 최소로 하고 용도지구 조정을 적극 추진 하고자 했기 때문 이다. 제2차와 제3차의 기준과 방법이 같다는 것은 제2차에 서 문제가 되는 토지의 조정(해제)을 다 마쳤으므로 제3차 에서의 조정 수요는 없다는 것을 의미한다.

그러나 상황은 예상하지 못한 방향으로 흘러갔다. 공원내 사유토지 제척 요구민원이 더욱 커졌다. Ministry of Environment (2020) 자료를 보면 해제 요구 민원은 2,581건으로 재2차 민원보다 많아졌다. 결국 환경부는 사유지매수 추진으로 민 원을 일부 해소해야 한다고 보고, 2020년 143억원이던 사유 지매수 예산을 대폭 증액하여 2021년 555억에서 2022 500 억, 2023년 700억을 반영하였다. 그리고 국립공원위원회 의견을 반영한 보완기준을 새로 만들어 마을지구 확대 등으 로 민원 해소를 추진하였으며, ‘상호교환’이라는 형식으로 공원내 사유토지를 해제할 수 있도록 하였다. 이것은 생태기 반평가의 결과와 상관없는 해제 대상이 추출될 수 있음을 의미하고 그 면적도 제한적이지 않다는 점에서 타당성조사 기준과 방법을 무력화 시킬수도 있는 것이었다.

상호교환은 공원구역 제척 대상이 평가로 나타났지만 그 결과에 크게 반발하는 지자체와 토지소유자들의 요청에 의 한 것으로 2차때의 ‘공원내외 지역 상호교환’과 동일한 것 이다. 상호교환을 위한 해제는 집단민원 등 지역적 쟁점사 항으로 주민편의 또는 공익상의 갈등 조정을 위해 타당성조 사가 불가피하다고 지자체에서 안건을 제출하는 경우, 공원 면적의 총량의 가치를 유지하는 범위 내에서 해제 등을 검 토 하도록 한 것이다. ‘주민편의’는 주거, 농경 등 생활 필수 요소와 관계있는 것이며, 공익사업은 국가, 지자체, 공공기 관 주관으로 시행하는 공익사업에 해당한다. 상호교환을 위 한 편입지는 상호교환 요청 지자체에서 제시하도록 하였다 (Ministry of Environment, 2021). 여기에 ‘보완기준’ 까지 추가되었다.

보완기준은(Ministry of Environment, 2021) 첫째 집단 민원 등 지역적 쟁점사항으로서 공익상 또는 갈등 조정을 위하여 타당성 조사가 불가피하다고 지자체에서 안건을 제 출하는 경우, 총괄협의회에서는 총량의 가치 이상을 유지하 는 범위내에서 해제 등에 대해 검토 가능하도록 한 것이다. 집단 민원의 해소를 위해 해제를 검토할 경우에는 공원경계 선 설정 기준(파편화 최소, 지형적 특성 고려 등에 어긋나지 않는 범위 내에서 공원구역 내 주민, 동일 지방자치단체 내 거주하는 주민 순으로 우선 순위를 부여하도록 하였다.

둘째, 기존 공원마을지구와 동일 행정리에 있으면서 자연 부락의 형태를 유지하고 있으나, 공원마을지구로부터 이격 되어 있다는 사유로 그간 공원마을지구에 포함되지 못한 경우로서, ① 기존 공원마을지구와 도로나 마을길 등으로 연결되어 있고, 가로등 등 간선시설이 설치되어 있는 등 자 연부락의 형태를 갖추고 있을 것, ②^｢주민등록법_｣에 따라 실제 거주하는 주민이 있고, 거주지의 토지나 건축물이 주 민등록된 주민의 소유이거나 상속인에 해당할 것을 충족하 는 경우 용도지구 적합성평가를 거쳐 이격된 상태로 기존 공원마을지구의 일원에 포함 검토 가능하게 하였다. 셋째, 공원마을지구 경계선(마을 최외곽 주택 경계로부터 직선거 리 100m 이내, 경계선에 연접한 토지에 농경지만 있을 경우 200m까지)이 농경지를 관통하는 경우로, 다음의 요건에 해 당할 때 용도지구 적합성평가를 거쳐 해당 필지에 대한 포 함 여부 검토 가능하게 하였다. ① 경계선 내 농경지 면적이 550㎡를 초과하는 경우, 그 경계선을 공원마을지구 경계선 으로 설정, ② 경계선 내 농경지 면적이 550㎡ 이하인 경우, 550㎡까지를 공원마을지구 경계선으로 조정, ③ 경계선이 관통하는 농경지 전체 면적이 550㎡ 이하인 경우 그 토지의 지적선을 공원마을지구 경계선으로 조정, ④ 경계선이 농경 지를 관통하여도 생태적으로 양호한 임상이나 보전을 하여 야 할 자연자원이 있는 지역, 경사도 30% 이상으로 자연환 경 훼손 우려가 높은 지역, 염전지역 및 재해위험지역이나 예상 지역이 있는 경우에는, 그 선을 공원마을지구 경계선 으로 설정 할 때이다.

넷째, 편입‧존치 또는 지원사업 마을 해제의 경우, 거주민 또는 지역주민 등 이해관계자의 동의 요건을 다른 법률 유 사사례를 참고하여 3분의 2 이상 동의하면 그 요건을 충족 하는 것으로 간주하여 처리하도록 하였다. 다섯째, 공원문 화유산지구 연접 토지가 개발된 지역(농경지 등) 및 개발 예정지(舊 공원집단시설지구)이거나,^｢자연공원법_｣제17조 의4에 따라 전통사찰 주지가 공원계획 변경의견을 제출한 지역에 대하여는 ① 용도지구 적합성평가를 거친 후, 기존 공원문화유산지구 내 생태우수지역과 상호 교환 검토 가능, ② 다만, 자연생태의 보전이 필요한 경우 등 공원관리상 지장을 초래하지 아니한 경우가 해당된다. 결국 타당성조사 기본방향을 설정하고 기준과 방법을 만들었지만 상호교환 으로 민원을 정리하려 했던 것이 특징이었다.

3. 공원재계획을 위한 제2차, 제3차 타당성조사 방법 적용

1) 제2차, 제3차 생태기반평가 방법의 적용 결과 - 등급별 격자 비교

제2차, 제3차 생태기반평가의 특성을 살펴보기 위해 연 구대상지인 설악산, 주왕산, 가야산국립공원을 대상으로 생 태기반평가에 의한 등급별 격자수를 검토하였다. 생태기반 평가의 범위는 제3차 타당성조사 기준에서 제시하고 있는 공간적 범위 기준을 고려 150㎢ 미만인 경우에는 0.5㎞이 내, 150㎢ 이상인 경우에는 1㎞ 이내로 평가를 실시 하였다. 연구대상지는 생태기반평가 결과 등급별 형태가 2차 타당 성조사의 경우 공간적으로 등급별 군집(같은 등급이 넓은 면적으로 분포) 성향이 크게 나타났으며, 3차 타당성조사는 등급별 군집성이 2차 타당성조사에 비해 다소 낮은 성향을 보여 연접 격자와 상이한 각 격자의 고유 특성이 개별적으 로 반영되고 세밀한 평가되는 특성을 나타내었다.

설악산국립공원 2차 생태기반평가 결과 등급 중 D,E등급 (해제대상)에 해당하는 비율은 전체 격자의 2.7%에 해당하 며, 3차 생태기반평가 결과 등급 중 Ⅴ등급(해제대상)에 해 당하는 비율은 전체 격자의 9.8%가 해당하는 것으로 보아, 3차 생태기반평가에 의한 해제대상이 더 높은 비중을 차지 하였다(Table 4, Figure 1). 주왕산국립공원 2차 생태기반평 가 결과는 등급 중 D,E등급(해제대상)에 해당하는 비율은 전체 격자의 9.1%에 해당하였고 제3차 생태기반평가 결과 등급 중 Ⅴ등급(해제대상)에 해당하는 비율은 전체 격자의 9.6%로서 3차 생태기반평가에 의한 해제대상이 약간 넓게 나타났다(Table 5, Figure 2). 가야산국립공원은 다른 연구 대상지와 다른 결과를 보였는데, 제2차 생태기반평가를 적 용한 결과 D,E등급(해제대상) 비율이 전체 격자의 14.2%이 었으나 제3차 생태기반평가를 적용했을때 Ⅴ등급(해제대 상) 비율이 전체 격자의 10.0%로 제2차 생태기반평가에 의 한 해제대상 비율보다 적게 분석되었다(Table 6, Figure 3).

이상의 결과를 볼 때 제2차, 제3차 생태기반평가의 적용 차이점은 주제도 이용 개수에 따른 정밀도 차이였다. 제2차 평가결과는 핵심 자원을 중심으로 등급이 대규모 군집성을 나타낸 반면 제3차 평가에서는 다양한 자원 유형의 가치가 등급에 반영되어, 공간적으로 세밀한 분포를 나타내었는데 제3차가 제2차 보다 많은 주제도를 활용했기 때문에 생긴 결과이다. 제2차 생태기반평가는 절대평가를 했기 때문에 산악형 국립공원에 적용한 집수유역(Watershed) 분석으로 공원구역(경계) 기준을 고려하지 않은 소규모 유역권 단위 의 등급 구분이 이루어져 공원 외 지역 편입 규모가 크고 연결성이 높았다. 제3차 평가의 경우 상대평가를 했기 때문 에 공원구역(경계)를 중심으로 등급화 되어 있으며, 생물종 조사 등 그동안 축적된 자원조사 자료가 공원구역 내로 한 정 되므로 공원 외 지역은 확률적으로 낮은 등급이 나올 수 밖에 없다. 따라서 공원 외 편입지역의 연결성이 다소 저하되는 결과를 보였다. 이것은 상위등급 비율이 높도록 설계 되었더라도, 기존 공원구역과의 연결성 확보 측면에서 미흡한 결과로 판단된다.

가야산국립공원 외 설악산과 주왕산국립공원은 절대평 가(제2차) 방법이 상대평가(3차) 보다 ‘해제대상’이 낮은 비 율로 도출되었다. 이것은 제3차 평가방법이 해제가능지역 10%라는 비율을 정해놓고 해제보다는 존치를 통한 공원면 적 유지를 지향한 방법임에도 절대평가 방법이 해제가능 지역을 더 많이 도출하지는 않았다. 그러나 평가 방법 설계 가 Ⅰ,Ⅱ등급 비율이 50%로 확보되어 있는 바 공원 용도지 구중 핵심지역인 공원자연보존지구 확대 적용 수단으로는 합리적인 방법이라 볼 수 있다.

2) 실제 해제(고시)지역의 생태기반평가 결과 적용

제2차의 해제기준에 부합하는 곳을 생태기반평가에 의 한 절대평가 방식을 적용한 것이 실제 구역조정으로 이루 어 졌는지를 분석하기 위해 2011년 해제된 설악산국립공 원 설악동 일원에 대해 제2차 절대평가방식의 생태기반평 가를 한 결과 해당지역의 시설물입지, 훼손 정도에 비해 상대적으로 높은 등급 평가 결과를 나타내었다. 이는 하나 의 유역권 단위(집수역) 평가가 작용했기 때문이었다. 제3 차 생태기반평가의 상대평가 방법을 적용했을 때 해제된 설악동 일원은 등급이 낮게 평가되었다. 따라서 당시 해제 대상지와 비슷한 곳이 해제되는 것으로 분석되었다(Figure 4).

2011년 주왕산국립공원 상먹저수지 일원은 제2차 생태 기반평가를 적용했을 때 지역 주요 상수원이자, 생태자연도 1등급 지역을 포함하고 있으므로 높은 등급으로 평가되었 지만 상먹마을과 연결되어 해제지역에 포함되었다. 제3차 생태기반평가(상대평가) 기준 적용 시에도 해당 지역은 해 제등급(Ⅴ등급)에 해당하는 격자가 없었지만, 주변 지역과 함께 전문가 의견검토가 필요한 지역으로 분류되고 있다 (Figure 5).

가야산국립공원 해인사 시외버스터미널 주변으로 2011 년 구,공원집단시설지구와 연계한 기개발지 기준 적용으로 해제대상으로 포함되었다. 제2차 생태기반평가 적용 시 해 당 지역은 C등급(중립지역) 중심의 등급을 나타내고 있으 나, ‘해제대상’에 포함되지 않는 B등급을 포함하고 있었다. 제3차 생태기반평가(상대평가) 기준 적용 시에도 해당 지역 은 해제대상(Ⅴ등급)에 해당하는 지역을 포함하고 있지 않 으며, 주변 지역으로 Ⅰ,Ⅱ등급이 폭넓게 분포하고 있어 해 제검토 대상지역과는 거리가 멀리 떨어져 있었다(Figure 6).

2011년 해제대상지역에 대해 제2차 생태기반평가를 적 용해 본 결과(Table 7) 설악산국립공원 D,E등급 비율이 1.6%, 주왕산국립공원은 8.7%, 가야산국립공원은 1.2%이 었고 3개 공원 평균은 3.8%에 불과했다. 이것은 제2차 타당 성조사 생태기반평가는 공원의 해제를 위한 의사결정을 위 한 수단이 아니었음을 나타내는 것이다. 생태기반평가는 구 역조정을 위한 참고자료로 쓰였다는 것을 의미한다.

2011년 해제지역에 제3차 생태기반평가 방법을 적용하 여 해제대상인 Ⅴ등급 이하 격자수 비율을 살펴본 결과 (Table 8) 설악산국립공원은 22.8%, 주왕산국립공원은 12.2%, 가야산국립공원 3.8%로 3개 공원 평균 해제대상 격자비율은 12.9%에 불과하여 제3차 타당성조사에서 적용 한 생태기반평가도 당시 해제대상 범위를 반영할 수 없는 것으로 분석되었다.

연구대상지인 3개 국립공원을 대상으로 제2차와 제3차 의 생태기반평가를 적용했을 때 2011년 실제 해제지역이 추출되었는가를 분석했을 때 제2차, 제3차 생태기반평가 모 두 해제지역을 반영하지 못한 것으로 나타났다. 결과적으로 생태기반평가는 해제지역을 결정하는 중요한 의사결정 수 단이 아닌 보조수단일 뿐이라는 것을 알수 있었다. 다시말 하면 공원계획 타당성조사의 구역조정 중 해제는 외적 요소 인 상호교환, 해제기준의 우선적용 등이 더욱 중요하게 작 용함을 알 수 있다.

3) 정책 제언

세계적으로 기후변화, 생물다양성 감소 문제가 심각하다. 해결방안 중 하나가 생태계 보호지역 확대이고 그 중심에 국립공원이 있다. 그러므로 보호지역 면적은 증가 추세에 있으며 보호지역 중 국립공원의 신규 지정도 늘어나고 있다. 2022년 12월 K-M GBF 채택으로 각국은 육상 및 해상보호지 역 30% 확보에 노력해야 하는 상황에 있다. 우리나라는 법적 보호지역외에도 그에 상응하는 관리를 해야 함으로써 보호지 역으로 인정받는(IUCN, 2023) OECMs(Other Effective Area-based Conservation Measures, 기타 효과적인 지역 기 반 보전 수단)의 추가 발굴을 위한 정책 시행을 모색하고 있다. 그러나 우리나라는 국립공원을 비롯한 자연공원 신규 지정이 매우 어려운 상황에 있다. 핵심 이유는 공원구역 대상 지에 사유지가 많아 재산권 침해를 우려하는 토지 소유자의 반대 때문이다. 또한 지역의 명소라 할 수 있는 곳이 자연공원 으로 지정되면 규제가 심하여 자치단체가 추진하려던 사업이 방해를 받을 수 있다는 것이다.

특히 국립공원에서 사유지 제척 요구는 지속될 것으로 예상되는 바, 이 문제를 적극적으로 해결하는 것이 자연공원 정책에 있어 시급한 과제이다. 국립공원은 그나마 지난 십 수년간 사유지를 조금씩 매수해 왔고 2020년 이후 매수 예산 을 크게 늘려가고 있으나, 도립공원과 군립공원은 그 예산이 거의 없는 실정이다. 공원계획 타당성조사 시기가 도래하면 사유지의 제척을 요구하는 결과를 초래 할 것이며 이것은 우리나라 보호지역 관리 근간을 흔드는 것이 될 수 있다.

오랜 기간 공원 편입으로 재산권 침해 민원이 제기된 사 유지를 우선적으로 매입할 수 있도록 하는 공원관리 정책이 필요하다. 이렇게 매수한 토지는 생물서식과 탄소흡수원 가 치를 제고하기 위한 보전관리 하고, 훼손된 곳은 생태적 복 원을 적극적으로 시도하는 것이 바람직 할 것이다. 국가가 책임지고 보전･관리하여 우리 후손에게 온전히 물려주어야 할 최상위 보호지역으로 인식되는 국립공원 사유지는 우선 국유화하는 것이 바람직하다. 국립공원내 사유지중 조계종 관할 사찰지는 원칙적으로 매각을 불허함을 감안하여, 사유 지(私有地)를 대상으로 매수하여 국민 재산권을 보호하고 공원관리 상 문제를 해결할 필요가 있다. 이것이 어려울 경 우 ^｢자연공원법_｣에 이미 있는 공원보호협약 제도를 활용한 비매수 방식을 시도하는 것도 요구된다. 이 제도는 소유자 의 자발적 공원 보전관리를 할 경우 보조금을 지급하는 방 식이다. 현재 공원보호협약은 제도 운영의 구체성이 부족한 실정이다. 운영 내용을 구체화하여 공원보호협약을 활성화 하는 것도 고려해야 한다. 또 다른 비매수 방식으로 ^｢생물다 양성 이용 및 보전에 관한 법률_｣의 ‘생태계서비스지불제계 약’을 활용할 수 있다. 이 제도는 2019년 법률 개정으로 토지소유자 등이 정부·지자체장 등과 계약을 체결하여 생태 계서비스 보전 및 증진 활동을 하는 경우 그에 따른 보상을 지급토록 하는 것이며 자연공원도 대상지역이다. 우리보다 앞서 국립공원 등 보호지역 관리를 세심하게 했던 국외 사 례를 보면 사유지를 매수하는 방식도 적용 하지만 비매수형 사유지 관리도 시행하고 있음을 참고해야 할 것이다.

국립공원을 비롯한 자연공원이 지역에 도움이 되어야 하 고 공원 면적을 가능한 확대해야 하며, 축소는 지양하는 것 이 미래세대를 위해 요구된다. 이를 위해 공원 보전관리 정 책이 지역발전을 견인할 수 있도록 해야 한다. 현재는 주차 장, 관리사무소와 같은 공원시설만 공원 밖에 설치할 수 있 는 것을 수정하여 공원 밖에도 다양한 시설을 설치게 할 필요가 있다. 지방정부와 주민들이 자연공원 시설을 매개로 관광휴양을 통한 지역발전을 추진할 수 있도록 하여 자연공 원의 협력 관리자라는 생각을 가지게 하는 것이 필요하다. 이것은 공원내에서는 생태계와 생물다양성 보전 복원을 집 중하게 하고 시설 이용의 중심을 공원 밖으로도 유도할 수 있는 방안이다. 자연공원 용도지구에 생업에 제약이 따르지 않는 ‘용도지구’신설을 모색하여, 공원이 지역민의 삶의 질 을 높일 수 있다고 인식하게 할 필요가 있다.

우리나라 같이 자연공원 내 사유지 비율이 높고 토지를 중요한 재산으로 여기며 토지 소유 욕구가 큰 나라에서는 사유지가 모두 해제되기 전까지 민원은 끊이지 않을 것으로 보이고 그 현상은 국립공원에서 심하게 일어날 것이다. 현 재와 같이 공원재계획이 사유지 제척이라는 민원 발생 해소 가 중심이 된다면 보호지역으로서 자연공원은 그 의미를 잃을 수밖에 없다고 판단된다. 그러므로 10년마다 실시하는 공원재계획을 위한 타당성조사의 의미가 있는지 살펴보아 야 할 것이다. 공원계획으로 시대 상황에 맞는 시설 반영은 가능하며, 용도지구 역시 시설의 입지 내용만 통제하고 법 정 조사인 자연자원조사에 기초한 용도지구 재조정은 가능 하다. 그러므로 ‘타당성조사’의 반복 시행이 아닌 현안 해결 대안을 수립하여 시행할 필요가 있다.