서 론

국립공원은 우리나라 보호지역에서 차지하는 면적 비율 이 매우 높으며(Hong and Cho, 2023) 다른 유형의 보호지 역이 중복 지정 되어 있기도 한 핵심 보호지역이다. 보호지 역의 지정 근거가 되는 법령을 분석해 보면 보전을 강하게 요구 받는 곳이다(Cho, 2015). 그렇지만 지정 목적상 지속 가능한 이용을 추구하기 때문에 국민이 가장 선호하는 여가 휴양지이기도 하다. 그러므로 ‘보전을 전제로 한 이용’을 위한 정책이 반영되어야 하는 곳이다(Cho, 2022). 보호지역 이 인류가 직면한 생태환경 문제를(IPBES, 2019) 해결하는 NbS의 중심지라는 인식이 커지고 있기에 생물다양성 협약 (CBD)은 보호지역 확대를 권고하고 있으며(CBD, 2023), 그 중 한 유형인 국립공원은 제3차 공원기본계획을 통해 유형 다양화와 확대를 핵심 과제로 제시하고 있다(Ministry of Environment, 2022).

국립공원 재계획은 자연공원법에서 규정하는 타당성검 토에 따라 실시한다. 1985년 공원재계획이 법제화 되었으 며, 민주적 정부가 들어선 이래 구역을 포함한 재계획이 시 작되었다(Cho, 2019). 우리나라 자연공원은 법에서 공원계 획으로 용도지구와 시설을 결정하고 배치하며, 행위제한 규 정을 두어 지정 목적에 맞는 보전·관리를 한다. 1967년 제도 도입 이래 공원의 구역은 변경하지 않는 것을 원칙으로 하 였으나 1995년 12월 30일 법 개정으로 제13조(공원계획의 변경 등) 제2항이 신설되면서 구역의 조정을 타당성검토로 할 수 있도록 하였다. 제2항은 ‘공원계획은 결정된 날로부 터 10년마다 그 타당성 여부(공원구역에 대한 타당성 여부 를 포함한다)를 검토하여야 하며 공원계획 변경에 있어서 이를 반영하여야 한다’고 규정한 것이다. “국립공원으로 묶 어만 놓고 개발은 등한시 해서 현재 국립공원 중 상당수가 관광지 매력을 상실하고 있다. 더욱이 주민 불편(재산권 침 해)만 가중되는 등 대책 마련이 시급하다”는 국립공원 지역 주민들과 토지소유자들의 주장을 적극 반영한 것이다. 그리 하여 현재까지 3차례에 걸친 타당성검토가 이루어 졌다. 정 식 명칭은 타당성검토지만 공원구역의 조정에 관심이 집중 되어 있어서 소위 ‘구역조정’으로 불렸다(Hong, 2023; Hong and Cho, 2023).

제1차 구역조정 결과(1998~2003) 해제 면적은 51.389㎢, 편입면적은 184.728㎢로 133.339㎢의 공원면적이 증가되었 다. 당시 세계적으로 보호지역 면적이 확대되는 분위기에서 공원구역을 축소하는 것에 대한 부담으로 총량을 유지하는 기준을 설정하였고, 사유지가 아닌 국공유지의 편입을 유도 한 것이 요인이었다. 2009~2011년 제2차 구역조정으로 육상 공원 면적기준 1.7% 감소(3,894.108㎢ → 3,827.173㎢)하였 고 공원 내 가구 수 90%, 인구수 91%를 감하는 결과를 고시하였다(Hong and Cho, 2023). 2019~2023년 제3차 때 부터는 공원재계획이라는 관점을 명확히 하기 위해 구역조정 대신 ‘타당성검토’라 하였으나 실제로는 구역조정에 초점을 맞추고 공원구역은 36㎢(0.5%)가 증가 된 6,762.3㎢로 확대 되었다(Ministry of Environment, 2023). 그러나 이것은 당초 의 기준 이외에 새로운 구역조정 요건을 적용하여 사유지를 대폭 제척 시킨 결과였다. 제1차 국립공원 타당성 검토는 ‘구역조정’을 최초 실시하여 30년간 사유재산권 침해를 인정 하지 않았던 부분을 정리하고자 한 것으로 의미가 있었다. 그러나 공원용도지구, 공원시설 등에 대한 근본적 검토 없이 ‘국립공원 내 거주하면서 겪었던 규제와 불편, 이로 인한 민원 해결’에 중점을 둔 공원계획 타당성 검토였다는 한계가 있다(Hong, 2023). 제2차 타당성검토도 마찬가지 였다. 국립 공원내 마을을 공원 구역에서 빼내면, 문제가 해결될 것으로 생각하고 공원내 마을과 인접한 사유지 해제에 중점을 두었으 며 집단시설지구를 제척시키는 계획이었다. 제3차에서는 생 물다양성 보전, 보호지역의 확대 필요성을 강하게 언급하고 해제 요구 민원을 완화하기 위해 지역사회와의 협력, 주민편 의 배려를 강조하면서 공원재계획을 하겠다고 하였으나 타당 성검토 과정에서 공원내 토지 소유자들의 구역 해제 요구는 더욱 커져, 실상 구역조정이 최대의 이슈가 되었다(Cho, 2021). 공원면적은 증가하였으나 사유지는 감소한 결과를 낳았고 공원용도지구나 시설계획에 대한 관심은 크지 않았다 (Hong and Cho, 2023). 우리나라는 일본 자연공원법(1957년 제정) 체계를 많이 채용하였다. 그러나 일본은 주기적 타당성 검토를 하지 않는다. 다만, 2022년 ‘국립공원에 관한 공원계 획의 작성 등에 관한 고시(훈령 제2204015호)’에 따라 공원계 획의 재검토를 실시하고 있다. 재검토는 ‘1973년 11월 이전에 지정된 공원에 대해 해당 공원 지정 이후 자연적-사회적 여건 변화에 대응하여 당초의 공원계획 등을 전반적으로 재검토하는 작업’을 말한다. 그동안 법령에 따라 재난 영향, 사회환경 변화에 따른 공원계획의 변경은 있었으나, 공원계 획 전반에 걸친 검토는 거의 없었다(Ministry of the Environment Government of Japan, 2024a). 일본은 우리의 용도지구 계획과 같은 공원계획중 ‘보호를 위한 규제계획’이 육상의 경우 특별지역과 보통지역으로 구분하여 시행한다. 보통지역에 마을이나 도시가 있으며 이곳은 주민생활을 위한 다양한 시설들이 도시계획에 따라 설치되고, 생업을 위한 활동이 공원의 생태환경을 크게 훼손시키지 않을 경우 비교 적 자유롭다(Yayoi, 2011). 이것이 사유지가 26%(Ministry of the Environment Government of Japan, 2024b)인 국립공 원에서 사유지 제척 요구가 한국 만큼 크지 않은 요인의 하나로 볼 수 있다. 또 일본 자연공원법 제4조에서 ‘자연환경 보전법(1972년 제정, 법률 제855호) 제3조(국가 등의 책무)에 서 정하는 것과 같이 국가 및 국민은 공원의 동식물, 풍경지보 호와 적정한 이용을 위해 노력’해야 할 뿐 아니라 관계자의 소유권, 광업권 그 외의 재산권을 존중함과 동시에 국토 개발 기타 공익과의 조정에 유의해야 한다’는 ‘재산권의 존중 및 기타 공익과의 조정’ 규정(Laws of Japan, 2024)에 따른 것이라 판단된다. 앞으로 일본을 비롯하여 사유지가 공원에 많이 포함된 국가의 공원 보전·관리를 분석하고 시사점을 모색하는 것도 필요하리라 생각한다.

우리나라 보호지역중 보전관리 체계가 잘 갖추어 졌다고 판단되는 국립공원의 확대를 계획하고 있는 상황에서 합리 적 공원관리 정책과 공원계획이 요구되고 있다. 사유지 매 수, 공원시설의 종류 및 설치 장소의 다각화, 지역과 협력하 여 지속가능한 이용을 가능하게 하는 새로운 용도지구의 신설 등이 대안 중 하나라 생각한다. 현재와 같은 타당성검 토 제도가 그대로 유지된다면 사유지 제척 요구는 지속될 것이며 이것에 매몰되어 시대가 요구하는 공원계획의 반영 은 어려울 것이다. 본 연구는 이런 배경에서 국립공원계획 타당성검토의 구역조정 기준과 방법을 한려해상국립공원 에 적용·평가하여 향후 공원재계획 방향성 설정의 기초자료 제공을 목적으로 하였다.

연구방법

1. 연구대상지

한려해상국립공원은 1968년 ‘해상해안 국립공원’ 유형 중 최초로 지정된 곳이며, IUCN 카테고리 Ⅱ로 등재되어 있다(KDPA, 2023). 경남 거제시 지심도에서 전남 여수시 오동도까지 6개 지구의 300리 뱃길을 따라 크고 작은 섬들 과 천혜의 자연경관이 조화를 이루는 해양생태계 보고 (KNPS, 2023)로 알려져 있다. 관광휴양 목적지 선호도가 산악형공원에서 해상해안형으로 변화됨에 따라(KNPRI, 2019) 탐방객수가 증가하고 있는 공원이다. 탐방객 증가는 지역 경제 활성화와 연관된 것이기에 자연공원법에 따른 공원시설 이외의 관광휴양시설 조성 요구가 많아지게 되었 다. 결국 국립공원 타당성검토시 구역조정 민원이 가장 많이 제기되고 있는 공원이다. 연구대상지는 제2차 국립공원 타당 성검토 이후 결정 고시된 공원 구역에 대해 제3차 타당성검토 시행 기준과 방법(Ministry of Environment and KEI, 2019; Hong and Cho, 2023)에 따른 구역의 해제 적합성 평가 대상 지(535.7㎢, 육상 33.8%, 해상 76.2%)와 구역 밖 1㎞까지 적용되는 편입 적합성 평가 대상지(590.2㎦)이었다.

2. 분석방법

국립공원 재계획을 위한 타당성검토는 ① 타당성조사 방 향 설정, ② 타당성조사 기준 설정, ③ 공원재계획 방법 설 정(생태기반평가와 공원시설 평가), ④ 타당성조사의 순으 로 진행하며, 타당성조사는 ① 구역의 조정(편입 ‧ 해제), ② 용도지구 조정, ③ 시설의 조정을 포함한다. 구역과 용도지 구 조정은 생태기반평가로, 시설 조정은 공원시설 적정성 평가로 이루어 진다(Ministry of Environment and KEI, 2019). 도출된 구역, 용도지구, 시설계획 내용은 자연공원법 제4조 2에 따라 주민설명회 및 공청회로 주민 의견을 수렴 하고 관계기관 협의를 거쳐 국립공원위원회 심의로 확정된 다. 본 연구에서는 이상의 타당성검토 사항 중 구역조정에 대한 평가를 연구대상지에서 실시하고자 하였다.

본 연구의 구역조정 타당성검토는 환경부가 설정한 기준 과 방법(Ministry of Environment and KEI, 2019)을 그대로 적용하였다. 편입 기준 대상지는 지형적으로 연결되는 보전 가치가 높은 곳, 생태경관 ‧ 문화자원의 가치가 우수한 곳, 해양성 조류 또는 포유류의 집단서식지 및 산란지로 이용되 는 곳, 물새류의 집단도래지 등이며, 해제 기준에 해당하는 곳은 자연자원으로 보전가치가 낮고, 공원 이용목적에 적합 하지 않으며 공원경계부와 내부의 집단화된 마을이나 시설 지구, 도로 ‧ 하천 ‧ 호소 등으로 단절된 파편화 곳이다. 타당 성검토 방법은 제2차 때부터 실시한 생태기반평가 방법을 활용하였다. 연구대상지에서 기 구축한 서식지기반, 원시성, 보호지역, 경관 ‧ 지질 ‧ 지형 및 문화자원의 4개 대분류군 총 18항목 주제도를 활용하여 점수화하였으며 분석은 활용 주 제도로 ArcGIS 10.5.를 이용하여 래스터 형태의 중첩기법 (Overlay)을 적용하였다. 분석된 결과를 리스케일링(상위 10%, 50%, 70%, 90%)으로 Ⅰ~Ⅴ등급화 하여 상위 70%이 상 지역은 해제 검토 구역에서 제외하고 해제 검토 지역은 하위 10%에 해당하는 곳을 대상으로 하였다. Ⅰ등급(상위 10%), Ⅱ등급(상위 50%)는 편입 적합성 평가 대상지, Ⅲ등 급(상위 70%) 전문가 의견 반영하여 편입이 가능한 중립지 역, Ⅳ등급(하위 30%) 편입 검토 제외 적합성 평가 대상지로 하였다. 이상의 상태평가 등급은 연구대상지를 250m×250m 의 격자로 나누고 각 격자수와 비율을 구하였다.

생태기반평가에서 도출된 편입·해제 지역 평가 대상지에 서 편입은 자원성 75점(자연경관 30점, 자연생태계 30점, 문화경관 15점), 관리성 25점(지형보존 15점, 토지소유 및 이용 10점) 총 100점만점의 80점 이상으로 하여 평가하였 다. 해제는 자연환경요인 33점(동식물상 9점, 경관 12점, 수질 6점, 지형 ‧ 지질 6점), 공원관리 영향 12점(주민불편 행소 등) 총 45점으로 하고 34점 이상을 해제 검토지로 하여 250m×250m의 격자로 추출하였다(Table 1). 이후 지적경 계선을 우선 적용하고 Convex hull 기법으로 선 Simply 작 업을 거쳐 공원경계선을 정한 후 면적을 계산하였다. 이상 의 결과는 타당성검토 기간 중에 지자체와 지역주민이 제기 한 민원에 대해 공익상(국가, 지자체, 공공기관 주관으로 시행하는 공익사업) 또는 주민편의(주거, 농경 등 생활 필수 요소와 관계있는 것)을 위하여 해제를 요구하는 곳에 대해 서는 총량의 가치 이상을 유지하는 범위내에서 해제 등에 대해 검토 가능하다는 보완기준에 따라 결정된 상호교환 결과(Ministry of Environment, 2023)와 비교하였다.

결과 및 고찰

1. 생태기반평가에 따른 편입·해제 지역 및 용도지구 도출

한려해상국립공원 및 인접지의 생태기반평가에 활용한 서식지 기반 대분류 분야에서는 멸종위기생물(Ⅰ, Ⅱ급)중 식물은 칠보치마외 10종, 멸종위기생물(Ⅰ, Ⅱ급)중 포유류 는 수달 외 3종, 멸종위기생물(Ⅰ, Ⅱ급)중 조류는 팔색조 외 44종, 희귀식물은 칠보치마 외 75종, 깃대종(동물)은 팔 색조, 깃대종(식물)은 거머리말의 분포 주제도이었다. 여기 에 원시성 분야의 임상영급 1~9영급 , 내륙습지 4곳, 특정도 서 및 무인도서 118개의 분포 주제도, 보호지역 분야의 환 경부 보호지역 26개소, 해양수상부 해양 보호구역 1개소, 산림청 보호지역 29개소, 국립공원 특별보호구역 21개소, 경관 ‧ 지형지리 및 문화자원 부문의 국립공원 경관자원 493 개소, 국립공원 지형 ‧ 지질자원 143개소, 국립공원 문화자 원 77개소 주제도를 중첩 분석하여 도출된 등급은 Table 1, Figure 4와 같다.

연구대상지의 분석 대상 격자는 9,888개였으며 육지 4,318 격자, 해역 5,570격자로 해역이 더 많았다. 생태기반평가 Ⅰ등급은 989격자(10.0%)였고 육지가 880격자, 해역이 109 격자였다. Ⅱ등급은 3,993격자(40.4%)였고 육지가 2,108격 자, 해역이 1,885격자였다. 한려해상국립공원은 면적 150㎢ 이상인 공원이어서 편입 적합성을 검토하기 위해 공원구역 밖 1㎢ 범위까지 생태기반평가를 실시하였으므로 Ⅰ, Ⅱ등급 이 공원구역 밖에 있을 경우 편입 적합성 평가를 실시할 수 있음을 의미한다. Ⅲ등급은 2,043격자(20.7%)이었으며 육지보다 해역의 격자가 더 많았다. 이곳은 중립지역으로서 구역 편입을 고려할 수 있다. Ⅳ등급은 1,883격자(19.0%)이 었고 구역조정시 해제를 검토 할 수 있는 중립지역으로 육지 가 507격자, 해역이 1,376격자이었다. Ⅴ등급은 980격자 (9.9%)였고 육지가 167격자, 해역이 813격자인 해제 적합성 평가를 할 수 있는 대상지 였다.

한려해상국립공원의 지구별로 생태기반평가 결과를 정 리하면 Ⅰ등급이 가장 많은 지구는 상주금산지구였고, Ⅱ 등급은 거제해금강지구에 가장 많이 포함되어 있었다. Ⅲ등 급과 Ⅳ등급 격자는 통영한산지구가 가장 많았다. 해제 적 합성 평가를 할 수 있는 Ⅴ등급 격자는 통영한산지구가 가 장 많았고 오동도지구, 거제해금강지구, 남해대교지구, 사 천지구, 거제해금강 지구 순으로 분석되었다.

2. 편입·해제 지역 적합성 평가

제3차 국립공원계획 타당성검토의 생태기반평가로 도출 된 편입 및 해제 적합성 평가 대상지에 편입 ‧ 해제 기준 (Ministry of Environment and KEI, 2019)에 의한 분석 결과 는 Table 2와 같다. 편입대상 면적은 35.150㎢(육상 3.669㎢, 해상 31.481㎢) 해제 대상 면적은 육상 0.071㎢이었다. 편입 대상지는 통영시가 25.480㎢로 가장 넓었고 거제시(6.659 ㎢), 남해군(2.692㎢), 사천시(0.266㎢), 하동군(0.053㎢) 순 이었다. 해제 대상지는 여수시를 제외한 4개시군에 0.001~ 0.034㎢가 분포하였다.

편입대상지는 국공유지를 원칙으로 한다. 다만, 사유지의 경우 주민들이 편입을 원할 경우만 포함되는데, 공원구역에 서 사유지 제척 요구가 가장 강한 본 연구대상지에서 그런 경우는 없었다. 공원경계선 인근의 국립공원과 지형적·생태 적으로 연결되며, 생태·경관·문화자원의 보전가치가 우수한 지역, 해양성 조류 또는 포유류의 집단 서식지 및 산란지, 물새류의 집단도래지, 그 밖의 자연공원법 상 국립공원지정 기준에 준하는 지역이어야 한다. 본 연구대상지의 경우 해당 하는 곳은 거제 해금강지구에서는 무인도서인 북여도, 남여 도, 가익도와 주변 해상, 특정도서인 대구을비도, 소구을비 도와 주변해상이었다. 통영한산지구에서는 특정도서인 갈 도쌍여, 네바위, 녹운도, 소초도, 대호도, 돌거칠리도, 안거 칠리도, 판독섬, 샛개끝, 하서도, 솔여도, 좌사리제도, 적도, 막도, 외부지도와 주변 해상이었다. 상주 금산지구는 특성도 서인 소목과도 육상지역이 해당되었고 사천지구는 특정도 서인 향기도와 주변해상, 우무도 육상이, 남해대교지구는 특정도서인 채도, 혈도, 약도, 토도의 육상이 대상지 이었다.

해제는 공원경계부이면서 자연자원으로 보전가치가 낮 고 공원의 이용목적에 적합하지 않은 지역이 해당되며 해제 적합성평가 방법에 따라 34점 이상의 점수를 가지고 있는 곳이다. 제2차 타당성검토에서 제3차와 유사한 기준에 의해 공원구역이 대폭 제척되었기 때문에 본 연구대상지에서 해 제 대상지는 매우 작은 면적으로 도출되었다고 본다. 생태 기반평가 결과 연구대상지의 약 10%가 해제 검토 대상이지 만, 여기에 기준이 더 해 졌을 때 추출되는 지역이 적게 나타난 것이다. 해제 대상지는 하동군 4개소와 남해군 7개 소, 사천시 6개소, 통영시 9개소, 거제시 3개소는 모두 공원 경계부 200m이내 소규모 경작지로 보호 자원이 없는 것으 로 판단되는 곳이었다.

3. 상호교환 기준에 따른 해제·편입 지역 도출

제3차 국립공원 타당성검토의 공원구역 해제를 위한 대 상지 평가는 앞서 분석한 것과 같이 생태기반평가 이후 적 합성 평가를 통해 이루어 진다. 생태기반평가에서는 평가 대상지의 약 10%가 해제 검토지였고, 해제 기준의 적용에 따른 가치평가 결과 0.071㎢가 해제 대상인 것으로 분석되 었다. 그러나 2023년 6월 상호교환에 의한 해제 대상지로 총 10.386㎢가 지자체에 의해 제시되고 이것이 국립공원위 원회 심의를 거쳐 통과되었다(Ministry of Environment, 2023). 물론 상호교환 해제 면적 이상이 공원구역에 편입되 도록 하여 총량의 가치 이상을 유지하도록 하였으나, 실제 한려해상국립공원의 최종 해제면적(10.458㎢) 중 상호교환 에 의한 해제 면적이 99.3%(10.386㎢)에 달했다. 이 같은 결과는 환경부가 오랜 시간에 걸쳐 연구하여 수립한 생태기 반평가와 적합성 평가 방법과 해제 기준이 상호교환이라는 민원 해소를 위한 정책에 의해 무력화 되었음을 의미한다.

본 연구대상지에서 상호교환으로 해제된 지역(10.386㎢) 을 앞서 분석한 생태기반평가와 비교한 결과 해제를 절대 할 수 없는 생태기반평가 Ⅰ,Ⅱ등급 지역 즉, 편입 검토 대 상에 해당하는 곳이 70.6%(7.321㎢)에 이르고 있었고, 중립 지역으로 전문가 의견을 반영하여 해제 검토를 할 수 있는 Ⅳ등급, 해제검토 대상인 Ⅴ등급 합산 비율 10.8%(1.135 ㎢)의 약 6.4배 수준인 것으로 나타났다. 상호교환 대상지는 통영한산지구가 5.396㎢로 가장 넓었고, 남해대교 지구 1.953㎢, 거제해금강지구 1.726㎢, 상주금산지구 1.267㎢, 사천지구 0.044㎢순이었고 오동도 지구는 대상지가 없었 다. 상호교환 대상지중 상주금산지구가 생태기반평가 Ⅰ등 급 해당 면적이 1.267㎢로 가장 넓었고, Ⅱ등급 면적이 가 장 넓게 포함된 곳은 거제해금강 지구(1.243㎢) 이었다 (Table 5, Figure 5).

결과적으로 한려해상국립공원 타당성검토의 구역조정은 생태기반평가나 해제 적합성 평가 등 가치평가 결과의 활용 이 매우 제한적으로 적용되었음을 알 수 있었다. 또한 지역 의 요구와 민원을 해소하기 위한 상호교환이 국립공원 계획 타당성검토 중 구역조정의 핵심이었으며, 생태계 및 경관, 문화자원 보전 측면에서 보전이 요구되는 지역마저도 공익 사업과 주민편의를 요구하는 민원에 의해 공원구역에서 제 척 시키도록 했다. 이 같은 결과가 나타나도록 한 타당성검 토 정책은 국립공원이라는 최상위 보호지역의 공원지정 및 보전·관리 목적에 부합하지 않는 것으로 판단된다. 앞으로 국립공원 구역에서 사유지를 제척 시켜달라는 민원은 끊이 지 않을 것으로 예상되는 상황에서 현재와 같은 타당성검토 를 위한 구역조정 제도를 유지하는 것이 바람직한 것인지 제고해 보아야 할 것이다.