서 론

과거 우리나라 자연공원 지정은 공원 내 사유지에 대한 적절한 관리 방안 마련 없이 국가에 의한 권위적으로 진행 되었다. 이에 사유지 토지 소유자들은 재산권 침해를 해소하기 위한 각종 민원을 제기하였고, 이는 현재 자연공원 신규 지정뿐 아니라 기존 공원의 보전․관리에 있어 가장 큰 난관이 되고 있다(Cho, 2021;Hong and Cho, 2023). 이렇게 된 데는 일제강점기 때 군국주의적 통치 방식의 잔재가 해방 후 공원법이 제정될 당시까지 영향을 주었기 때문이다. 우리나라에서 자연공원이 처음 지정되던 시기도 권위주의 정권이 집권하던 시기이기도 했다. 이러한 권위주의적 방식에 의한 자연공원 지정은 1967년 지리산에 최초의 국립공원을 지정할 때부터 1988년 20번째 국립공원이 지정될 때까지 지속되었다(Hong, 2023).

1967년 제정된 ‘공원법’과 1980년 제정된 ‘자연공원법’ 이 우리나라 보호지역 확대에 큰 역할을 하였고 지역발전에도 기여했다는 점은 부인할 수 없다. 그러나 이와 같은 밝은 면에 가려 자연공원 내 사유지 재산권 침해라는 어두운 면은 그동안 심도있게 논의되지 않았다. 도시공원과 자연공원을 같이 다루었던 ‘공원법’은 공원을 명시한 최초 법률인데, 이 법률은 공권력에 대한 책임을 명확히 규정하지 않았다. 당시 ‘공원법’은 손실보상 규정을 두어 처분의 취소 또는 변경으로 발생한 사인의 손실에 대한 보상규정을 명시하였지만, 보상 시점과 방법에 대한 명확한 기준이 없어 지방정부의 보상 의무는 사실상 강제성이 없었다. 사권의 제한은 공원 내 토지 소유자의 권리를 제한하는 것이고(Oh, 2018), 이런 생각은 이후 1988년까지 지정된 국립공원, 도립공원, 시·군립공원에도 영향을 주었다. 국가가 공공을 위해 설정한 ‘자연공원’의 사유재산권 보장을 해주지 않아도 된다는 행정 편의적이고 권위적인 생각이 지속된 것이다.

그러나 도시공원에서는 사권 침해 토지 소유자들이 소송으로 사권을 인정받게 되었다. 도시공원 조성계획 결정 후 이용을 위한 시설 설치시 토지를 매수하여 영조물 공원으로 관리하도록 하였으며 2020년 7월 장기 미집행 도시공원일 몰(실효)제가 시행된 것이다. 1999년 10월 21일 도시계획 시설인 도시공원으로 지정된 상태에서 종래의 용도로 사용 할 수 없는 토지(나대지)에 대한 보상규정이 없는 것은 토지 소유자의 재산권을 과도하게 침해한 것이라는 헌법불합치 결정이 내려졌다. 이어 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 이 개정되어(2002. 2. 4.), 도시계획시설 결정 고시일로부터 20년 동안 사업이 시행되지 않으면 그 결정은 효력을 상실되게 되었다(법 제48조). 그리하여 2020년 7월 1일 이전에 기존 도시계획법에 따라 고시된 도시계획시설에 대해서는 2000년 7월1일을 기준으로, 2000년 7월 2일 이후에 고시된 도시계획시설에 대해서는 당해 고시일을 기준으로 도시공원일몰(실효)제가 적용되게 되었다(Jeong and Lee, 2022).

그러나 ‘공원법’이 분법되어 ‘자연공원법’이 제정되고 현재에 이르기까지 자연공원 내 사유지 문제는 획기적 개선이 없는 상태이다. 자연공원에서는 2003년 1월 국립공원 재계획으로(일명 제1차 국립공원 구역조정) 일부 지역이 공원구역에서 해제되기 전까지는 ‘공원구역 불변원칙’이 유지되면서 사유지의 재산권 침해 민원을 적극적으로 수용하지 못했다. 물론 2000년대 이후 공원 내 주민 지원사업을 추진하고, 제2차(2011)와 제3차(2023) 공원 재계획에 의한 구역 조정으로 일부 사유지를 공원구역에서 제외하였으며, 2020년 이후 국립공원 사유지 매수 예산을 크게 늘리는 등의 노력이 있었으나, 사유지 문제를 해소하기에는 부족했다.

국제사회는 2022년 12월 Convention on Biological Diversity(CBD) 제15차 당사국총회(COP15: the 15th session of the conference of the parties)에서 Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework(K-M GBF)(CBD, 2023;World Commission on Protected Areas Task Force on OECMs, 2019)에 채택하고, 각국은 2030년까지 육상 및 해상 보호지역을 국토 및 해상면적대비 30% 확보하기로 합의하였다. 우리나라가 이 목표를 달성하려면 상당한 면적의 보호지역을 신규 지정하여야 하나, 현재와 같은 극심한 재산권 침해 갈등은 오히려 기존 보호지역마저 보호지역에서 해제되도록 하고 있다.

재산권 갈등 지역 해결을 위해 갈등 대상 사유지를 공원 구역에서 제외하는 정책 방향이 옳은 것인지 검토하기 위해서는 우선 과거 자연공원 재계획에 따른 공원구역 해제가 재산권에 어떤 영향을 주었는지 살펴보아야 한다. 이에 본 연구에서는 과거 공원구역에서 해제된 지역의 지가가 어떻게 변동되었고, 건축물 신축과 이용에 어떤 영향을 주었는지 분석해 보았다. 자연공원 내 사유지가 많은 우리나라 현실에서 공원 재계획 시 가장 문제가 되는 것이 구역의 해제이고, 왜 구역의 해제를 요구하는지를 객관적으로 살펴보아야 하기 때문이다.

연구방법

1. 연구대상지

본 연구의 분석 대상지는 설악산국립공원과 남한산성도립공원, 천마산시립공원 내 사유지 1,153필지이다. 본 연구는 공원구역 해제 후 10년 간 지가변동률을 비교·분석하는 것이 목적이므로, 비슷한 시기에 자연공원 재계획이 수립되어 10년 이상 공원 중 국립공원과 도립공원, 시·군립공원 각 1개소씩 선정하였다. 설악산은 1970년 5번째로 지정된 우리나라의 대표적 국립공원으로 IUCN 카테고리 Ⅱ 보호 지역으로 인정받고 있으며, 녹색목록(Green List)으로 인증 받은 공원이기도 하다(KDPA, 2022). 남한산성도립공원은 공원법으로 1971년 지정되었으며, 이승만 정권 시기 국립 공원 지정을 추진했던 곳이기도 하다(Hyun, 2022). 남한산성도립공원은 서울 근교 하남, 성남, 광주시를 포함하는 곳으로 각종 개발압력이 공원 생태계가 훼손되는 공원이다. 천마산은 1983년 두 번째로 지정된 군립공원(지난 2023년 시립공원으로 변경)으로 수도권 동부의 대표적 자연공원이며 주변에 리조트, 택지개발 등의 개발에 따른 훼손 압력을 받고 있다.

2. 분석방법

본 연구에서는 공원 재계획으로 공원구역에서 해제된 지역과 공원구역으로 존치된 지역 내 사유지의 개별공시지가 변동률을 비교하여 공원구역 해제가 지가에 미친 영향을 분석하였다. 특정한 정책에 변화가 있었던 지역(실험군)과 그렇지 않은 지역(대조군)의 지가변동률을 비교하는 연구 방법을 이중차분법이라 하는데, 이는 정책적 요인을 포함한 다양한 요인에 의해 가격이 결정되는 지가 연구에 널리 활용되는 방법이다(Kim, 2013;Kim et al., 2016;Kang and Sung, 2018). 지가변동은 공원구역 해제 등 토지이용규제 요인뿐 아니라 경기나 금리 등 장단기 거시경제 요인에 영향을 받기 때문에, 공원구역 해제 직전과 직후 지가를 단순 비교하면 해제 시점의 단기 거시경제 요인에 결과가 크게 영향받을 수 있다. 따라서 본 연구에서는 단기 지가변동 요인에 의한 영향을 배제하고 공원구역 해제의 순영향을 분석하기 위해 공원 재계획 직전 지가와 재계획 후 5년이 지난 시점과 10년이 지난 시점의 지가를 비교·분석하였다. 설악산국립공원은 제2차 공원 재계획 직전인 2011년 공시지가부터 재계획 후 10년이 지난 시점인 2020년 지가(2021년 공시지가에 반영)까지를 대상으로 하였고, 남한산성도립공원은 2012년 수립된 제1차 재계획의 수립 시점을 기준으로 2012년 지가부터 2021년 지가까지를, 천마산시립공원은 2008년 재계획 수립 시점을 기준으로 2008년 지가부터 2017년 지가까지를 대상으로 하였다. 분석 대상 사유지의 공시지가는 국토교통부 개별공시지가 토지특성정보 DB로 부터 추출하였다(Public Data Portal, 2022). 연구대상지의 구역조정 전후 공원 존치지역과 해제지역 간 지가변동에 차이가 있는지는 분산분석을 통해 분석하였다. 분석은 IBM SPSS 28을 이용하여 수행하였다. 또한, 본 연구에서는 공원 해제지역의 개발 행위 특성을 분석하기 위해 공원 해제지역의 토지를 대상으로 건축 신축 건수와 건축물 용도, 건폐율, 용적률의 변화를 분석하였다. 건축물 관련 데이터는 국토교통부의 GIS 건축물 종합정보 DB를 이용하였다(Public Data Potal, 2022).

결과 및 고찰

1. 공원 재계획에 따른 지가변동

1) 설악산국립공원

제2차 공원 재계획에 따른 구역조정 전부터 10년간 설악산국립공원 내 사유지의 연평균 지가변동률을 살펴보면, 공원 존치지역에서는 2.5~9.7% 수준에서 상승하였고, 해제지역에서는 2.3~21.8% 수준에서 상승하여 존치지역보다 해제지역에서 지가가 더 많이 상승한 것을 알 수 있다(Figure 1a). 공원구역 해제의 효과는 누적 지가상승률을 보면 더 명확히 알 수 있는데, 존치지역의 10년 누적 지가변동률이 83.7%였던데 반해 해제지역은 177.5%여서 해제지역의 지가가 두 배 이상 높았다(Figure 1b). 존치지역보다 해제지역에서 지가변동률이 더 높다는 결과는 국내 다른 국립공원에서도 발견된다. Kim et al.(2013)은 한려해상국립공원 내 존치지역과 해제지역의 해제 후 5년 연평균 지가변동률이 각각 4.05%와 9.15%라 하였는데, 이는 본 연구에서 제시한 설악산국립공원의 해제 후 5년 연평균 지가변동률 4.8%와 7.5%와 비슷한 수준이다. 이와 같은 결과는 공원 내 토지 소유자들이 자신의 토지를 공원 구역에서 해제해주기 바라는 이유를 분명히 보여준다. 공원 재계획 후 시간이 지날수록 해제지역과 존치지역의 차이가 크게 벌어지면서 해제지역 내 사유지 소유자의 상대적 박탈감이 커지면서 불만이 쌓여가는 악순환이 계속되기 때문이다.

분산분석 결과, 사유지의 재계획 5년 후 누적 지가변동율은 존치지역 27.1%와 해제지역 34.7%로 해제지역이 더 높았으나, 그 차이가 유의수준 5%에서 통계적으로 유의미하지는 않았다(F=3.375, p=0.067). 하지만 10년 후 누적 지가 변동율은 존치지역 83.7%, 해제지역 177.5%로 유의수준 1%에서 통계적인 차이가 있어(F=38.773, p=0.000), 시간이 지날수록 지가상승분이 누적되어 결국 두 지역 간 지가 차이가 유의미한 수준으로 벌어지는 것을 알 수 있었다.

구역조정 전후 설악산국립공원 내 사유지의 지가변동을 주요 지목인 ‘대지’와 ‘전’, ‘답’으로 나누어 살펴보면, ‘답’ 의 지가변동률이 가장 높았고, 다음으로 ‘전’과 ‘대지’ 순으로 지가변동률이 높았다. ‘답’의 지가변동률은 존치지역과 해제지역에서 각각 99.5%와 157.2%여서, 역시 해제지역의 지가상승률이 높음을 알 수 있었다(Figure 2a). ‘전’과 ‘대 지’의 지가변동률도 존치지역보다 해제지역에서 더 높았으나, 그 차이가 ‘답’만큼 크지는 않았다.

2) 남한산성도립공원

남한산성도립공원 존치지역 내 사유지의 연평균 지가변 동률은 2.8~13.2% 수준이고 해제지역 내 사유지의 변동률은 2.5~13.2% 수준이어서 두 지역 간 변동률에는 큰 차이가 없었다(Figure 1c). 누적 지가변동률도 해제지역이 존치지역에 비해 약간 높긴 하지만 그 차이가 크지 않아, 남한산성 도립공원에서는 공원구역 해제의 영향이 거의 없다고 할 수 있다(Figure 1d). 분산분석 결과도 존치지역과 해제지역의 5년 후와 10년 후 지가변동률에 통계적으로 유의미한 차이가 없음을 보여준다(5년 후 지가변동률 차이 F=0.011, p=915, 10년 후 지가변동률 차이 F=0.029, p=0.865).

남한산도립공원 내 사유지의 지가변동률에 차이가 없다는 결과에 대한 설명으로 다음의 몇 가지를 들 수 있다. 우선 도립공원은 국립공원보다 토지이용 규제 강도가 낮아 자연공원 해제의 효과가 국립공원만큼 크지 않았을 수 있다. 국립공원과 도립공원은 ‘자연공원법’에 따라 동일한 수준의 규제를 받지만, 현실에서는 도립공원은 별도의 공원관리청이 있는 국립공원만큼 실효성있는 토지이용규제가 이루어지고 있지 못한 실정이다. 다른 원인으로는 남한산성도 립공원 해제지역이 개발제한구역으로 지정되어 있어 토지 이용규제가 여전한 점을 들 수 있다. Park and Kim(2009)은 개발제한구역에서 해제되면 규제 완화로 인근 개발제한구역보다 지가가 1.4배 더 상승한다는 연구 결과를 발표하기도 하였다. 개발제한구역의 토지이용규제가 자연공원의 규제보다 높다고 할 수는 없지만, 도립공원의 실제 규제 강도가 그다지 높지 않다는 점을 고려하면 공원구역 해제 전후 체감 규제 강도에 큰 차이가 없었을 것이고, 이에 따라 해제 후 지가상승이 제한되었을 것이다. 또는 이 두 원인이 복합 적으로 작용했을 수도 있다. 즉, 남한성도립공원은 실효성 있는 규제의 미비로 공원구역 해제 전부터 이미 개발제한구역에서 허용되는 수준으로 개발이 진행되었고, 이에 따라 공원구역에서 해제되었더라도 재산권 측면에서 추가적인 혜택이 거의 없었을 것이다.

구역조정 전후 남한산성도립공원 내 사유지의 지가변동률을 주요 지목별로 살펴보면, 해제지역은 ‘전’이 106.6% 로 가장 높았고, 존치지역은 ‘답’이 81.2%로 가장 높아, 대체로 농경지의 지가변동률이 ‘대지’보다 상대적으로 높았다(Figure 2b). 단, ‘답’의 지가변동률은 존치지역과 해제지역 모두에서 80% 수준으로 큰 차이가 없어, 공원구역 해제가 지가 상승의 직접적인 원인은 아닌 것으로 보인다. 반면 ‘전’과 ‘대지’의 지가변동률은 해제지역이 존치지역보다 크게 높은 것으로 나타나 이 두 지목의 경우 공원구역 해제에 따라 지가가 상승하였다.

3) 천마산시립공원

천마산시립공원 해제지역 내 사유지의 연평균 지가변동률은 0.5%~62.2%로 존치지역 사유지의 변동률 –15.2%~ 16.0%보다 큰 폭의 상승률을 보였다(Figure 1e). 천마산시립공원 해제지역에서는 특히 2009년과 2011년에 큰 폭의 지가상승이 있었는데, 이는 천마산시립공원 인접 지역에 대규모 주거단지 개발 지역에 편입되었기 때문이다. 공원구역 해제 초기 두 차례 대규모 지가 상승의 여파로 해제지역과 존치지역의 10년 누적 지가변동률의 차이 또한 191.8%(존치지역 40.3%, 해제지역 232.0%)에 이르렀다(Figure 1f). 공원 재계획 5년 후와 10년 후 두 지역의 지가변동률을 분산분석을 통해 비교한 결과, 해제지역의 지가변동률이 존치 지역의 변동률보다 유의수준 1%에서 높았다(5년 후 지가변동률 차이 F=30.772, p=0.000, 10년 후 지가변동률 차이 F=25.079, p=0.000).

천마산시립공원 내 사유지 중 지가변동률이 가장 큰 지목은 ‘답’이었다. ‘답’의 공원 재계획 10년간 지가변동률은 해제지역 245.1%, 존치지역 88.8%였다(Figure 2c). ‘전’과 ‘대지’ 또한 해제지역에는 지가가 큰 폭으로 상승하였으나, 존치지역에서는 그렇지 않았다. 특히 존치지역 내 ‘대지’는 지가가 오히려 하락하였는데, 이는 공원 재계획 전 공원구역 해제에 대한 기대가 지가에 선반영되었다가 재계획 후 실망감으로 지가가 하락하였기 때문이라 추측된다.

천마산시립공원의 지가변동률 추이는 유사한 조건의 남한산성도립공원과 큰 차이를 보이는데, 이와 같은 차이로부터 두 공원 간 규제 차이, 즉 개발제한구역으로 지정되었는지 여부가 공원 해제지역의 지가 상승에 중요한 제약요인임을 알 수 있다. 즉, 앞서 설명했듯이 남한산성도립공원 해제 지역은 개발제한구역으로 지정되어 있어 공원구역에서 해제되더라도 규제 완화의 정도가 크지 않았으나 천마산시립 공원은 해제에 따라 규제가 크게 완화된 것이 천마산시립공원의 지가상승의 원인이라 추측할 수 있다.

2. 공원 재계획 후 건축물 변화

앞서 살펴본 바와 같이 일정 조건이 만족되면 공원구역에서 해제되었을 때 지가가 상승한다는 점은 분명하다. 공원 구역 해제에 따라 건축물 신축 등 토지이용이 자유로워질 것이라는 기대감이 지가상승을 부추기기 때문이다. 그렇다면 공원구역 해제가 실제 건축행위에 영향을 미칠까? 이 질문에 답하기 위해 공원구역 재계획 전후 해제지역 내 사유지의 신규 건축 건수와 건축물 용도, 높이, 건폐율, 용적률의 변화를 살펴보았다.

설악산국립공원은 공원구역 해제지역 내 519동의 건축물이 있었고, 해제 후 84동이 추가로 신축되어, 전체 건축물 중 13.9%가 해제 후 신축되었다(Figure 3a). 이는 Cho(2021) 의 북한산국립공원을 대상으로 한 연구의 증가율 16.1%와 비슷한 수준이다. 신규 건축물은 단독주택이 73동으로 가장 많았고, 제1종 근린생활시설 4동, 동식물관련시설 3동, 창고 시설 2동이었고 공동주택도 1동 있었다(Figure 3b). 건축물 의 평균 높이(2.0→6.7m)와 건폐율(9.5→17.6%), 용적률 (18.9→23.1%)도 크게 증가하였다 (Figure 4a~c).

남한산성도립공원 해제지역 내 기존 건축물은 115동이었는데, 해제 후 107동이 신축되어 신규 건축물 비율이 48.2%에 달했다(Figure 3c). 신규 건축물 중 단독주택이 43동으로 40.19%를 차지하였고, 제2종 근린생활시설 27동, 제1종 근린생활시설 16동, 공동주택 11동, 창고시설 9동, 노유자시설 1동 순이었다(Figure 3d). 남한산성도립공원 해제 지역에는 다른 공원 해제 지역에 비해 공동주택 신축이 많았는데, 이는 수도권의 주택 수요가 많은 것의 영향으로 추측된다. 건축물 개발 규모는 해제 전후 큰 차이가 없었는데, 건축물 평균 높이(5.39→7.96m), 건폐율(26.8→29.0%), 용적률(38.2→47.5%) 모두 약간씩만 상승하였다(Figure 4d~f). 이는 남한산성도립공원 내 해제지역의 지가변동률이 존치지역의 변동률보다 크지 않은 결과와 일맥상통하는 결과로, 남한산성도립공원의 경우 공원구역 해제 전부터 상대적으로 대규모 건축물들이 개발되어 있어 해제에 따른 규제 완화의 이점이 크지 않았던 것으로 추측된다.

천마산시립공원 해제지역 내 기존 건축물은 35동이었고, 해제 후 8동의 건축물이 신축되어 신축 건물이 전체의 18.6%를 차지하였다(Figure 3e). 신규 건축물은 단독주택이 4동으로 가장 많았고, 제1종 근린생활시설 2동, 공동주택 2동이 있었다(Figure 3f). 남한산성도립공원과 마찬가지로 천마산시립공원의 건축물 규모도 약간 상승하는 수준이 었다. 건축물 평균 높이(4.88→9.70m)와 건폐율(13.4→ 14.0%), 용적률(21.9→24.2%) 모두 약간 상승하였으나 큰 변화는 없었다(Figure 4g~i). 단, 천마산시립공원의 경우 공원해제지역이 대규모 주택 지역 인근에 위치하여 향후 개발 밀도가 상승할 가능성이 크고 이와 같은 기대심리가 지가에 영향을 미쳤을 가능성이 높은데, 이에 대해서는 이 지역 개발이 완료된 이후 추가 연구가 필요하다.

이처럼 자연공원구역에서 해제되면 해당 지역의 개발이 촉진된다는 것은 분명해 보인다. 건축물의 건폐율과 용적률 모두 해제 후 증가하는 것으로 나타났고, 특히 건축물 높이가 크게 상승하였다. 이는 자연공원에서 건물 높이 규제가 엄격하였기 때문일 것이다. 신규 건축물의 용도는 세 공원 모두 단독주택의 비율이 높았으나, 제1·2종 근린생활시설 또한 증가하였다. ‘건축법 시행령’에 따르면, 제1종 근린생활시설은 식품ㆍ잡화ㆍ의류 등 이용품 판매 소매점, 휴게 음식점, 이용원ㆍ미용원 등, 주민의 진료ㆍ치료를 위한 시설, 탁구장ㆍ체육도장 등, 금융업소 등이 들어설 수 있고, 제2종 근린생활시설은 공연장, 종교집회장, 서점, 휴게음식점, 일반음식점, 골프연습장, 테니스장, 노래연습장 등이 설치 가능하다. 물론 제1·2종 근린생활시설의 건축 여부는 ‘자 연공원법’뿐 아니라 여타 토지이용관련법에서도 결정되지만, 여타법에 의해서도 건축이 가능한 경우 국립공원 등 자연공원을 배후로 둔 좋은 생태환경이 상업성을 증대시킨다고 볼 수 있다. 이런 시설은 공원마을지구를 제외하면 공원 구역에서는 사실상 설치가 불가능하기 때문에, 공원구역 해제는 토지 소유자의 개발 욕구를 채울 기회가 된다.

3. 결론

위의 결과를 종합하면 공원구역 해제는 건축 활성화 조건을 제공했다고 볼 수 있다. 공원 내 토지 소유주 입장에서는 지가상승뿐 아니라 건축 등 개발을 통한 재산 가치를 증식할 기회를 얻기 위해 공원 해제 민원을 제기하고, 이와 같은 요구는 앞으로도 계속될 것이다. 일부 예외는 있겠으나 당초 자연공원으로 지정된 지역은 자연공원 지정기준에 부합된 곳이었고, 자연생태계, 경관, 문화자원, 이용 편의, 지역 발전 간의 균형 등의 역할을 수행해왔다고 볼 수 있다. 이러한 지역이 사유재산권 제약과 지역발전에 도움이 되지 않는다는 이유로 자연공원에서 해제되는 현상은 분명 바람직하지 않은 정책 방향이다. 사유지의 매수예산 확보로 국유화 추진, 지역 활성화를 고려한 지역과 협력한 공원시설 설치와 이용 활성화 방안 등 다양한 측면에서의 다양한 정책 개발이 필요한 시점이다.